Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 сентября 2022 года Дело N 66а-3026/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Щербаковой Н.В. и

Селиверстовой И.В.,

при секретаре Алексие Н.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференцсвязи административное дело N 3а-82/2022 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Сайкиной Людмилы Николаевны о признании недействующим приложения N 1 приказа Управления топливно-энергетического комплекса и жилищного коммунального хозяйства Тамбовской области от 30 ноября 2021 года N 165 "О внесении изменений в нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Тамбовской области" в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов,

по апелляционным жалобам Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области и акционерного общества "Тамбовская сетевая компания" (далее - АО "ТСК") на решение Тамбовского областного суда от 15 июня 2022 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного ответчика Позднякова А.В. и представителя заинтересованного лица АО "ТСК" Донских О.Н., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гришиной А.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Тамбовского областного суда от 23 июля 2021 года, вступившим в законную силу 21 октября 2021 года, постановлено признать недействующей со дня вступления настоящего решения в законную силу таблицу 1 приложения N 1 приказа Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области от 10 мая 2017 года N 43 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Тамбовской области" (далее также - Приказ N 43) в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов "предприятия торговли".

30 ноября 2021 года Управлением топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области (далее также - Управление) был принят приказ N 165 (далее - Приказ N 165), которым были внесены изменения в нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) на территории Тамбовской области, утвержденные Приказом Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области от 10 мая 2017 года N 43.

Данный документ опубликован 6 декабря 2021 года на официальном сайте газеты "Тамбовская жизнь" (www.tamlife.ru, номер публикации 14780) и на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru),

Приказом N 165 в категорию объекта "предприятия торговли" были включены пять подкатегорий: продовольственный магазин; промтоварный магазин; павильон, лоток, палатка, киоск, торговля с машин; супермаркет универмаг); рынки, базы оптовой и розничной торговли, для которых установлены нормативы накопления ТКО.

Сайкина Л.Н., являясь индивидуальным предпринимателем и собственником двух помещений, расположенных по адресу: г. Тамбов, ул. Московская, д. 90, используемых под промтоварный магазин, обратилась в Тамбовский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим с момента принятия приложение N 1 Приказа N 165 в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов "промтоварный магазин".

В обоснование заявленных требований указала, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила N 269) и Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее - Методические рекомендации), поскольку для обоснования нормативов не производились замеры минимум по трем объектам каждой из пяти вновь образованных подкатегорий; значения норматива накопления ТКО в указанных выше подкатегориях идентичны между собой как в годовом, так и месячном показателе, а также идентичны показателям, зафиксированным в приложении Приказа N 43 в категории "предприятия торговли".

Кроме того, обращает внимание на явную несостоятельность указанного в Приказе N 165 значения, поскольку объемы накопления ТКО в лотке или торговой машине принципиально не могут быть аналогичным объемам ТКО в супермаркете и на рынке.

Полагает, что на нее возложена обязанность по оплате услуг по сбору и вывозу ТКО в объеме значительно превышающий объем производимых ТКО.

Решением Тамбовского областного суда от 15 июня 2022 года признан недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу приложение N 1 Приказа N 165 в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов "промтоварный магазин".

Мотивированное решение изготовлено судом 28 июня 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 27 июля 2022 года начальник Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области Бабикова Е.И. подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что нормативы накопления ТКО приняты на основании данных, полученных по результатам выполнения работ по проведению замеров объемов ТКО на территории Тамбовской области по сезону зима-весна и сезону лето-осень по государственному контракту N 4, заключенному 30 декабря 2019 года Управлением по охране окружающей среды и природопользованию Тамбовской области и ООО "Инжиниринг Трейд", и договора на выполнение работ от 8 июля 2020 года.

Считает, что выводы суда о необходимости выбора на территории поселений и городских округов не менее двух участков, на которых проживает необходимый процент населения, и на каждом выбранном участке определить по три объекта каждой категории, не соответствует законодательству и является произвольным толкованием пунктов 7, 8 Порядка N 269 и пункта 7 Методических рекомендаций, в которых не указано что необходимо считать участками поселений и городских округов (это улица, квартал, жилой комплекс или район), не установлено как следует их определять и устанавливать границы, а указано только на то, что на их территориях должен проживать определенный процент общей численности населения, следовательно, таким участком можно считать любую часть поселения или городского округа, если он соответствует основному требованию к процентному соотношению по общей численности населения.

Со ссылкой на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 года N АКПИ20-100, указывает на то, что Методические рекомендации (пункт 2) не содержат положений обязательного характера, ввиду чего позволяют субъектам правоотношений выборочно, по своему усмотрению, применять или не применять отдельные положения.

В данном случае, Методические рекомендации Управлением были применены для указания классификации (категорий) объектов в части, не определенной Правилами N 269.

Так, руководствуясь подпунктом "а" пункта 7 Правил N 269 Управлением для замеров был определен участок на территории городского округа - город Тамбов (северозападный участок), на территории которого проживают не менее двух процентов общей численности населения городского округа. Требование по численности населения при выборе участка было соблюдено. Какие-либо критерии определения участков в действующем законодательстве отсутствуют.

Далее, на выбранном участке Управлением было определено не менее трех объектов каждой категории: ООО "<данные изъяты>", г<адрес>; ООО "<данные изъяты>" (<данные изъяты>), <адрес>; ООО "<данные изъяты>", <адрес>.

Полагает, что доводы суда о недостоверности имеющихся сведений о площади объектов замеров подкатегории "промтоварный магазин" на территории г. Тамбова являются несостоятельными.

Управление направило запросы в органы местного самоуправления и региональному оператору по обращению с ТКО АО "ТСК" о предоставлении информации по количеству расчетных единиц, в отношении которых устанавливается норматив, согласно перечню муниципальных образований и объектов категории замеров.

От АО "ТСК" поступила информация согласно перечню муниципальных образований и объектов категорий замеров по количеству расчетных единиц, в отношении которых устанавливается норматив, в том числе в отношении рассматриваемых судом трех объектов категории "предприятия торговли" подкатегории "промтоварный магазин": ООО "<данные изъяты>", ООО "<данные изъяты>), ООО "<данные изъяты>", и были предоставлены расчетные единицы (площади объектов) в значениях, указанных в паспортах объектов для проведения замеров. Данная информация была предоставлена исполнителю замеров ООО "Инжиринг Трейд", которым в рамках исполнения государственного контракта и договора на оказание услуг по проведению замеров объемов ТКО были составлены в том числе паспорта объектов проведения замеров ТКО категории "предприятия торговли" подкатегории "промтоварный магазин" с указанием расчетных единиц (площади, кв.м) в отношении: ООО "<данные изъяты>" - 550 кв. м, ООО "<данные изъяты>), - 190 кв. м, ООО "<данные изъяты>" - 600 кв. м.

Считает, что судом не дана должная оценка доказательствам, представленным Управлением в суде, а именно письмам, поступившим от ООО "<данные изъяты>" и ООО "<данные изъяты>" от 6 июня 2022 года, от ООО "<данные изъяты>) от 3 июня 2022 года, в которых содержатся сведения об общей площади помещений, занимаемых данными организациями, полностью соответствующая содержащейся в паспортах объектов на данные объекты.

Кроме того, в соответствии с пунктом 6 Правил направления субъектам Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, а также при установлении или корректировке нормативов накопления ТКО, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 года N 1815, все материалы проведения замеров ТКО, на основании которых были рассчитаны нормативы накопления ТКО для категории "предприятия торговли" прошли экспертизу у российского экологического оператора ППК "Российский экологический оператор", по результатам проведения которой нарушений порядка и процедуры проведения замеров ТКО выявлено не было.

С решением не согласилось заинтересованное лицо АО "ТСК", представитель которого по доверенности Донских О.Н. 27 июля 2022 года подал апелляционную жалобу, просит в ней отменить решение суда полностью и принять новое решение.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что, руководствуясь подпунктом "а" пункта 7 Правил N 269, Управлением, в том числе на основании предоставленных АО "ТСК" по запросу данных, для замеров был определен один участок на территории городского округа город Тамбов (северо-западный участок), на территории которого проживают не менее 2% общей численности населения городского округа. При этом какие-либо критерии определения участков в действующем законодательстве отсутствуют, а требование по численности населения при выборе участков ответчиком было соблюдено. На выбранном участке Управлением было определено не менее трех объектов каждой территории: ООО "<данные изъяты>", <адрес>; ООО "Бэст <данные изъяты>), <адрес>; ООО "<данные изъяты>"; <адрес>. Таким образом, нарушений пунктов 7 и 8 Правил N 269 по определению участков городских округов, объектов категории "предприятия торговли" подкатегории "промтоварный магазин" ответчиком не допущено.

Полагает, что судом необоснованно применен пункт 7 Методических рекомендаций, поскольку данные рекомендации не содержат положений обязательного характера, о чем прямо указано в Методических рекомендациях, а, следовательно, не являются обязательными для исполнения; Управлением Методические рекомендации были применены для указания классификации (категорий) объектов в части, не определенной постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269; как документ официально опубликован не был, регистрацию в Минюсте не проходил; не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому акту, а, следовательно, оспариваемый в части Приказ N 165 не противоречит пункту 7 данных Методических рекомендаций.

Несмотря на то, что договоры на оказание услуг по обращению с ТКО, заключенные АО "ТСК" как региональным оператором по обращению с ТКО на территории Тамбовской области с ООО "<данные изъяты>", ООО "<данные изъяты>) и ООО "<данные изъяты>", действительно не содержат сведений о площади объектов, так как объем услуг определяется не по нормативу, а расчетным путем в связи с установленным контейнером, в рамках полученного от Управления запроса АО "ТСК" делало замеры площади объектов в целях соотнесения нормативных показателей с фактическими объемами вывозимых ТКО и указанные данные и предоставило ответчику для проведения замеров.

Считает, что суд не исследовал вопрос определения площади объектов замеров, отклонив ходатайство АО "ТСК" о привлечении к участию в деле как в начале судебных разбирательств, так и в ходе судебного заседания 15 июня 2022 года специалиста АО "ТСК" Командина Е.Н., начальника службы сбыта коммунальных услуг общества, непосредственного исполнителя по предоставлению АО "ТСК" соответствующей информации в адрес Управления и ООО "<данные изъяты>".

Кроме того, полагает, что письма ООО "Эдисон" и ООО "Автолиния-Тамбов" от 6 июня 2022 года, ООО "Бэст Прайс" от 3 июня 2022 года, представленные в суд в ходе рассмотрения дела, подтвердили размеры площадей предприятий, предоставленных АО "ТСК" в адрес Управления ТЭК и ЖКХ Тамбовской области.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом и участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения о их несостоятельности и законности судебного акта.

От УФАС России по Тамбовской области поступил письменный отзыв, согласно которому замеры ТКО были проведены по сезону зима-весна в рамках государственного контракта от 30 декабря 2019 года N 4 и по сезону лето-осень в рамках договора на оказание услуг по проведению замеров объемов ТКО от 8 июля 2020 года, которые не были признаны судом недействительными, следовательно, Приказ N 165 не противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; от административного истца поступило письменное заявление о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует законодательству, обладающему большей юридической силой.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что в производстве Арбитражного суда Тамбовской области находится дело N А64-4279/2020 по иску АО "ТСК" о взыскании с индивидуального предпринимателя Сайкиной Л.Н. задолженности за услуги по обращению с ТКО, размер взыскиваемой задолженности рассчитан истцом исходя из положений Приказа N 165 (решение Арбитражного суда Тамбовской области от 10 февраля 2022 года о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам по делу N А64-4279/2020 и заявление об уточнении исковых требований по названному делу).

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых Приказом N 165, и оспариваемая норма фактически применена к ней, в связи с чем у Сайкиной Л.Н. возникло законное право на обращение в суд с настоящим административным иском.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 1 статьи 2); нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 2 статьи 24.10); установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов в области обращения с отходами отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации (абзац 14 статьи 6).

Приняв во внимание часть 2 статьи 71, часть 3 статьи 72 Устава (Основного закона) Тамбовской области Российской Федерации, пункт 1.1, подпункт 3.1.26 пункта 3.1 Положения об Управлении топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области, утвержденного постановлением главы администрации Тамбовской области от 6 сентября 2013 года N 264, распоряжения администрации Тамбовской области от 9 сентября 2015 года N 395-р "О реализации Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральных закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, поскольку Управление является органом исполнительной власти области, наделенным правами издания правовых актов в виде приказов в пределах своей компетенции, и в частности, устанавливающих нормативы накопления твердых коммунальных отходов.

Кроме того, акт опубликован в порядке, установленном статьей 30 Закона Тамбовской области от 23 июня 2006 года N 51-З "О правовых актах Тамбовской области", и по форме соответствует требованию действующего законодательства.

В данной части решение суда участвующими в деле лицами не обжалуется.

Проверяя нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В статье 1 Федерального закона 89-ФЗ приведены основные используемые в нем понятия, согласно абзацу 22 которой норматив накоплением твердых коммунальных отходов является среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Пунктами 2, 3, 4 статьи 24.10 Федерального закона 89-ФЗ предусмотрено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правилами N 269 установлен порядок определения нормативов накопления ТКО, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (пункт 1).