Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 17 февраля 2022 года Дело N 66а-293/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Кольцюка В.М., Синьковской Л.Г.,

при помощнике Кибаковой Т.И.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-898/2021 по апелляционным жалобам Сапрыгиной Ирины Сергеевны, Александровой Алисы Иосифовны, осуществляющих ведение дела от имени группы лиц, на решение Московского областного суда от 26 августа 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Сапрыгиной Ирины Сергеевны, Александровой Алисы Иосифовны, Постовит Елены Викторовны, Кудрявцевой Татьяны Николаевны, Анурова Владимира Игоревича, Буяковой Евгении Александровны, Емельяненко Татьяны Алексеевны, Аксючиц Станислава Владимировича, Баршева Леонида Владимировича, Шакуна Юрия Александровича, Сафроновой Светланы Евгеньевны, Платоновой Ольги Евгеньевны, Ульяновой Натальи Константиновны, Полунадеждина Алексея Сергеевича, Александровой Светланы Владимировны, Сапрыгина Сергея Петровича, Сапрыгиной Виктории Андреевны, Петровой Оксаны Юрьевны, Газизуллина Асата Анваровича, Зыкиной Марии Евгеньевны, Козловой Татьяны Анатольевны, Лебедь Ирины Андреевны к Главному управлению культурного наследия Московской области о признании недействующим распоряжение Главного управления культурного наследия Московской области от 14 января 2021 года N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В., объяснение административных истцов Сапрыгиной И.С., Постовит Е.В., Александровой А.И., представителей Богачевой Е.К., Манаевой Р.А., представителя Главного управления культурного наследия Московской области Илюшиной В.А., представителей ООО "Специализированный застройщик "Опалиха-Сити" Кудашева Д.В., Дашкевича М.А., заключение прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

на основании распоряжения Главного управления культурного наследия Московской области от 18 января 2017 года N 45РВ-22 "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", расположенный по адресу: <адрес>, отнесен к выявленным объектам культурного наследия и включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 14 января 2021 года N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области" отказано во включении выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", расположенного по адресу: <адрес> (современный адрес: <адрес>), в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Указанный объект культурного наследия исключен из перечня выявленных объектов культурного наследия Московской области.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Главного управления культурного наследия Московской области 14 января 2021 года и на официальном сайте Правительства Московской области в Интернет-портале Правительства Московской области 15 января 2021 года.

Сапрыгина И.С., Александрова А.И., Постовит Е.В., Кудрявцева Т.Н., Ануров В.И., Буякова Е.А., Емельяненко Т.А., Аксючиц С.В., Баршев Л.В., Шакун Ю.А., Сафронова С.Е., Платонова О.Е., Ульянова Н.К., Полунадеждин А.С., Александрова С.В., Сапрыгин С.П., Сапрыгина В.А., Петрова О.Ю., Газизуллин А.А., Зыкина М.Е., Козлова Т.А., Лебедь И.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим распоряжение Главного управления культурного наследия Московской области от 14 января 2021 года N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемый нормативный правовой противоречит статьям 18, 28 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, Положению о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569. Кроме того, административные истцы выражают несогласие с экспертным заключением, выполненным экспертом ФИО89 положенным в основу оспариваемого распоряжения, в том числе ввиду нарушения принципа научной обоснованности, объективности и презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; использованием при подготовке экспертизы искаженной информации.

Решением Московского областного суда от 26 августа 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционных жалобах административные истцы Сапрыгина И.С. и Александрова А.И., осуществляющие ведение дела от имени группы лиц, с учетом дополнения к апелляционной жалобе, просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обосновании доводов апелляционных жалоб указывают, что судом первой инстанции не дана оценка фактам нарушения административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, нарушении компетенции при осуществлении государственного учета выявленного объекта культурного наследия, порядка проведения антикоррупционной экспертизы, нарушении прав и законных интересов граждан на сохранение культурных ценностей и доступ к ним.

Относительно доводов апелляционных жалоб Главным управлением культурного наследия Московской области, ООО "Специализированный застройщик "Опалиха-Сити", прокурором представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционных жалоб и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на апелляционные жалобы, не находят оснований для отмены решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, руководствуясь статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, исходил из того, что Главное управление культурного наследия Московской области правомерно исключило из перечня выявленных объектов культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николаевых - Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало XX века", поскольку имелось отрицательное заключение государственной историко-культурной экспертизы, выполненное аттестованным экспертом ФИО90 оспариваемое решение принято с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта, уполномоченный орган в установленные сроки организовал размещение на официальном сайте Главного управления культурного наследия Московской области заключения государственной историко-культурной экспертизы, выполненного аттестованным экспертом Коляденко Н.Б. для общественного обсуждения, а также сводки предложений, поступивших во время общественного обсуждения, в орган охраны объектов культурного наследия; оценка на предмет соответствия законодательству Российской Федерации историко-культурной экспертизы, проведенной аттестованным Министерством культуры России экспертом, входит в исключительную компетенцию органов охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Согласно 6 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ) под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

В силу подпункта 12 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

В соответствии с пунктом 15 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 N 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия исключает выявленный объект культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия на основании решения о включении такого объекта в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр, принятого в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В целях осуществления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия на основании постановления Губернатора Московской области от 23 марта 2016 N 92-ПГ "Об образовании Главного управления культурного наследия Московской области" и постановления Правительства Московской области от 11 апреля 2016 года N 287/11 "О формировании Главного управления культурного наследия Московской области" образовано Главное управление культурного наследия Московской области.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Главном управлении культурного наследия Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 11 апреля 2016 года N 287/11, Главное управление культурного наследия Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализующим государственную политику в указанной сфере.

С учетом анализа указанных правовых актов, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, гарантируя гражданам Российской Федерации обеспечение сохранности объектов культурного наследия (преамбула, статья 7) и наделяя органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статьи 9, 9.1, 9.2, 9.3, 10, 11), одновременно устанавливает требования к государственной охране объектов культурного наследия, к выявлению объектов культурного наследия, включению объектов культурного наследия в реестр, в том числе к проведению государственной историко-культурной экспертизы.

В силу статьи 3 указанного Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

При этом, ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия.

Особенности государственной охраны объектов культурного наследия, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства регламентированы статьей 56.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, согласно которой объект культурного наследия, являющийся произведением ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства, представляет собой преобразованные человеком фрагменты природного ландшафта, содержащие комплекс элементов благоустройства, планировки, озеленения, архитектуры малых форм, инженерных гидротехнических и иных сооружений и являющиеся единовременно или эволюционно сложившимся образованием.

По административному делу установлено, что "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков" ранее включен в перечень выявленных объектов культурного наследия Московской области распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 18 января 2017 года N 45РВ-22.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Требования к организации, порядку проведения и заключению историко-культурной экспертизы установлены статьями 18 и 31 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, а также Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, которым установлен порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной экспертизы.

Согласно пункту 3 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность выявленного объекта культурного наследия и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения, в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения принимает решение о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении такого объекта в реестр.

Исходя из положений пункта 11 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр по следующим основаниям: отрицательное заключение государственной историко-культурной экспертизы; недостоверность сведений об объекте (в том числе сведений о времени возникновения или дате создания объекта, датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах, связанных с ним исторических событий, о местонахождении объекта); наличие сведений об объекте в реестре.

Согласно статьи 29 Федерального закона N 73-ФЗ, историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.

Федеральные нормативные правовые акты обязывают эксперта обеспечить объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, достоверность и обоснованность своих выводов, самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами (статья 29 Федерального закона N 73-ФЗ, пункт 17 Положения об экспертизе), то есть осуществить визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта лично, собрать документы и материалы (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта, изучить их и проанализировать с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В силу пунктов 29, 30 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, орган охраны объектов культурного наследия в течение 45 рабочих дней со дня получения заключения государственной историко-культурной экспертизы рассматривает его и прилагаемые к нему документы и материалы.

Орган охраны объектов культурного наследия в течение 5 рабочих дней со дня получения заключения государственной историко-культурной экспертизы обязан его разместить на своем официальном сайте для общественного обсуждения. Орган охраны объектов культурного наследия рассматривает предложения, поступившие в течение 15 рабочих дней со дня размещения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте органа в электронной или письменной форме. Датой поступления предложений считается дата регистрации обращения в органе охраны объектов культурного наследия. Орган охраны объектов культурного наследия, разместивший заключение государственной историко-культурной экспертизы, в течение 10 рабочих дней со дня окончания общественного обсуждения на официальном сайте размещает сводку предложений, поступивших во время общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы, с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия.

По результатам рассмотрения заключения государственной историко-культурной экспертизы, прилагаемых к нему документов и материалов, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о согласии с выводами, изложенными в заключении государственной историко-культурной экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы.

В целях реализации положений статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ Главным управлением культурного наследия Московской области 10 августа 2020 года заключен государственный контракт с <данные изъяты> на оказание государственных нужд по организации историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия.

Во исполнение указанного государственного контракта 30 сентября 2020 года в Главное управление культурного наследия Московской области представлено заключение государственной историко-культурной экспертизы, подготовленное экспертом ФИО91 в котором содержится вывод о нецелесообразности включения выявленного объекта в реестр, ввиду отсутствия подлинных сохранившихся элементов парка XVIII века и, соответственно, предмета охраны указанного парка (особенностей объекта, подлежащих сохранению) как объекта садово-паркового искусства.

Согласно заключению эксперта от 28 сентября 2020 года по результатам проведенной историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков" на основании критериев, изложенных в "Методических рекомендациях по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места" Министерства культуры Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N N, эксперт пришел к выводу, что рассматриваемая территория не характеризуется высокой исторической репрезентативностью, и не представляет исключительную ценность в качестве непосредственного и наглядного отражения выдающихся исторических событий, связанных с этногенезом и формированием национальной идентичности народов и этнических групп на территории Российской Федерации; рассматриваемая местность (ландшафт) не является выдающейся по изначальной информативности и степени сохранности образцом совместного творчества человека и природы, ярко отражающим историю взаимодействия антропогенных и природных факторов на территории данного региона Российской Федерации. Реставрация объекта не представляется возможной как с точки зрения обеспечения сохранности существующих насаждений, так и с учетом ее гипотетического характера ввиду отсутствия документации. Воссоздание объекта также невозможно в связи с противоречием статье 47 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Установлено, что указанное заключение экспертизы размещено на официальном сайте Главного управления культурного наследия Московской области 6 октября 2020 для проведения общественных обсуждений; 10 ноября 2020 года размещена сводка предложений, поступивших во время общественных обсуждений указанного акта экспертизы, что согласуется с требованиями части 4 статьи 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ и пунктами 29, 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, в связи с чем несостоятельны доводы апелляционных жалоб о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного акта.

С учетом анализа представленного экспертного заключения, суд пришел к обоснованному выводу, что указанная государственная историко-культурная экспертиза выявленного объекта культурного наследия проведена в порядке, установленном Положением о государственной историко-культурной экспертизе и соответствует требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

В рамках проверки доводов административных истцов о несогласии с экспертным заключением, выполненным экспертом ФИО92, положенным в основу оспариваемого распоряжения, в том числе ввиду нарушения принципа научной обоснованности, объективности и презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, использование при подготовке экспертизы искаженной информации, судебной коллегией в судебном заседании допрошена в качестве эксперта ФИО94. по вопросам экспертного заключения. Из пояснений эксперта ФИО93 следует, что при проведении экспертизы ею осуществлен натурный осмотр выявленного объекта культурного наследия, выполнена фотофиксация; по результатам экспертного исследования сделан вывод о необоснованности и нецелесообразности включения выявленного объекта культурного наследия в качестве объекта культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.