Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 сентября 2022 года Дело N 66а-2931/2022

город Москва

20 сентября 2022 года


Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С.,

судей Щербаковой Ю.А., Корпачевой Е.С.,

при секретаре Сахарове Р.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1956/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Артель" о признании недействующим пункта 321 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков"

по апелляционной жалобе Правительства Москвы, Департамента городского имущества города Москвы на решение Московского городского суда от 23 мая 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Ю.А., объяснения представителя Правительства Москвы, Департамента городского имущества города Москвы Агафоновой С.С., представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Артель" Тер-Степаняна А.А., Петровой О.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Брежнева Э.Б., судебная коллегия

установила:

Правительством Москвы 11 декабря 2013 года принято постановление N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" (далее - Постановление N 819-ПП), которое опубликовано 17 декабря 2013 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 69 и размещено 11 декабря 2013 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru.

Подпунктом 1.2 пункта 1 указанного постановления утвержден Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (приложение 2) (далее - Перечень).

В пункт N Перечня включен объект с адресным ориентиром: город Москва, улица Ольховская, владение 23 (пристройка).

Общество с ограниченной ответственностью "Артель" (далее также - административный истец, ООО "Артель") обратилось в Московский городской суд с требованием о признании недействующим указанного выше пункта Перечня, в обоснование требований указав, что объект недвижимости по адресу: <адрес>, самовольной постройкой не является, что подтверждается вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда. Поскольку спорный объект недвижимости не обладает признаками самовольного строения, указанное исключает применение положений статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определением суда от 11 мая 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент городского имущества города Москвы.

Решением Московского городского суда от 23 мая 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Москвы, Департамент городского имущества города Москвы указывают на незаконность и необоснованность принятого решения, поскольку судом допущены нарушения норм материального и процессуального права, суд пришел к ошибочному выводу о противоречии оспариваемого пункта Перечня нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца; судом необоснованно не принято во внимание, что разрешительная документация на строительство (реконструкцию) не оформлялась, земельный участок под строительство (реконструкцию) капитального объекта не предоставлялся. Полагают, что судом удовлетворены административные исковые требования исключительно на основании преюдициальности решения Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-138687/2013, без самостоятельной оценки фактов, при этом в ходе рассмотрения дела арбитражным судом сделан вывод о пропуске срока исковой давности, что и стало причиной отказа в удовлетворении исковых требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой города Москвы представлены возражения.

В судебном заседании представитель Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы настаивал на доводах апелляционной жалобы. Также заявил ходатайство о прекращении производства по делу указав, что постановлением Правительства Москвы от 13 сентября 2022 года N 1958-ПП внесены изменения в постановление Правительства N 819-ПП от 11 декабря 2013 года и оспариваемый пункт N приложения 2 к данному постановлению признан утратившим силу.

Представители административного истца просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Полагали, что отсутствуют основания для прекращения производства по делу.

Ходатайство о прекращении производства по делу, заявленное представителем административного ответчика и заинтересованного лица суду апелляционной инстанции, судебной коллегией признано не основанным на законе, по следующим основаниям.

Действительно, на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, оспариваемый пункт приложения 2 к постановлению Правительства Москвы N 819-ПП от 11 декабря 2013 года "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" признан утратившим силу.

В силу пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Поскольку оспариваемый пункт приложения 2 к постановлению Правительства Москвы N 819-ПП от 11 декабря 2013 года признан утратившим силу во время рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, в период действия оспариваемого положения были нарушены права и законные интересы административного истца, что подтверждается имеющимися в административном деле доказательствами, судебная коллегия законных оснований для прекращения производства по делу не усмотрела.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 части 1 статьи 13, части 3 статьи 20, пункта 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", пунктов 2, 13 статьи 11, пункта 1 статьи 13 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", сделал правильный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Как следует из наименования и содержания Постановления N 819-ПП, оно принято в целях совершенствования порядка взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

Объективные критерии использования земельных участков по целевому назначению установлены Земельным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

В силу статей 1, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации акты земельного законодательства основываются на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

По смыслу статьи 263, пункта 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Последствия постройки, произведенной арендатором на арендованном им земельном участке без соблюдения требований о целевом назначении земельного участка, определяются статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Полномочия собственника в отношении земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес> осуществляет Правительство Москвы.

Правовым последствием включения объекта недвижимости в соответствующий Перечень является обязанность Департамента городского имущества города Москвы обратиться в суд с требованиями о сносе самовольной постройки.

В целях реализации предусмотренных статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативных положений пунктом 2.2 Постановления N 819-ПП установлено, что Департамент городского имущества города Москвы в отношении объектов недвижимого имущества, указанных в пункте 1.2 данного постановления, в срок до 31 января 2014 года, а при актуализации перечня объектов недвижимого имущества, указанных в пункте 1.2 данного постановления, в течение одного месяца с даты актуализации заявляет в суд соответствующие требования. Департамент городского имущества города Москвы при обращении в суд заявляет требование о предоставлении истцу права сноса с привлечением соответствующего государственного учреждения города Москвы самовольной постройки (освобождения земельных участков) за счет ответчика в случае неисполнения судебного акта в течение месяца с момента его вступления в законную силу.

Согласно пункту 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации было предусмотрено, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи.

Как усматривается из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, административный истец с 17 декабря 2009 года является собственником 11-ти этажного нежилого здания с кадастровым номером N, общей площадью 7011,5 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>

2 августа 2013 года состоялось заседание Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства на территории Центрального административного округа. По результатам данного заседания составлен протокол N N, согласно которому Окружной комиссией принята к сведению информация Государственно-правового управления префектуры, что по адресу: <адрес> расположено здание, часть которого (4262,8 кв.м) принадлежит на праве собственности ООО "Артель". В протоколе также отражено, что по данным Госинспекции по недвижимости и Технической инспекции ОАТИ ООО "Артель" в отсутствие утвержденной проектной документации, отвода земельного участка и получения разрешения на строительство, возведена 6-ти этажная пристройка к зданию. В связи с данными обстоятельствами, Окружной комиссией принято решение признать, что объект (пристройка) обладает признаками самовольной постройки в соответствии с пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и подлежит сносу. Вышеуказанный протокол утвержден распоряжением Префектуры центрального административного округа города Москвы (далее также - Префектура ЦАО города Москвы) N N от 9 августа 2013 года.

С учетом выявленных признаков самовольной постройки, пристройка включена в оспариваемую часть Перечня.

Поскольку в адрес Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства на территории Центрального административного округа поступила информация о том, что проектная документация на объект капитального строительства по адресу: <адрес> в Мосгосстройнадзор поступала, решение на производство строительно-монтажных работ N N оформлялось, по окончании реконструкции приемочной комиссией оформлен акт приемки законченного строительством объекта (общая площадь 7011,5 кв.м), 21 февраля 2014 года на заседании комиссии (протокол N 6) принято решение об отмене решения Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства от 2 августа 2013 года протокол N N в отношении объекта, расположенного по адресу: <адрес>, оформленное протоколом N N которое отменено решением Окружной комиссии от 28 марта 29014 года и оставлено в силе первоначальное решение от 2 августа 2013 года (протокол N N).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 15 августа 2014 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2014 года и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 24 февраля 2015 года, признаны недействительными протоколы заседания Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства на территории Центрального административного округа от 2 августа 2013 года N N (пункт I, в. N 2), от 28 марта 2014 года N N (п. II, в. N 60) и распоряжения Префектуры ЦАО г. Москвы об утверждении указанных протоколов в части объекта, расположенного по адресу: <адрес> На Префектуру ЦАО города Москвы возложена обязанность устранить нарушения прав и законных интересов ООО "Артель" в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу. Основанием для удовлетворения требований ООО "Артель" послужило отсутствие у Окружной комиссии соответствующих полномочий по рассмотрению вопроса и принятию решения по спорному зданию, площадью свыше 1500 кв.м.

Префектура ЦАО города Москвы и Департамент городского имущества города Москвы обратились в Арбитражный суд города Москвы с требованиями к административному истцу о признании самовольными постройками пристройки и этажей общей площадью 2748,7 кв.м, возведенных к зданию по адресу: город Москва, улица Ольховская, дом 23 и обязании их снести.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 17 февраля 2016 года по делу N А40-138687/2013 Префектуре ЦАО города Москвы и Департаменту городского имущества города Москвы отказано в удовлетворении исковых требований.

В ходе рассмотрения указанного дела Арбитражным судом города Москвы проведена судебная строительно-техническая экспертиза, основываясь на выводах которой арбитражный суд установил, что спорный объект соответствует требованиям строительных норм и правил, не создает угрозу жизни и здоровью граждан, а также судом установлен пропуск истцом срока исковой давности. Кроме того, судом сделан вывод, что предыдущему правообладателю спорного объекта (<данные изъяты>) выдавались 25 января 2000 года, 26 июля 2007 года разрешения на производство строительно-монтажных работ, строительство производилось на основании разрешения N N, выданного ИГАСН города Москвы 21 июля 2001 года, утвержденной проектно-сметной документации, 14 декабря 2006 года законченный строительством объект (после реконструкции), имеющий общую площадь 7011,5 кв.м, число этажей - 11, расположенный по адресу: <адрес>, предъявлен к приемке и распоряжением Префекта ЦАО города Москвы N N от 25 декабря 2006 года принят в эксплуатацию.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" (далее также - Закон N 65) Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы.

В силу части 1 статьи 3 Закона N 65 систему органов исполнительной власти города Москвы образуют Правительство Москвы, а также подведомственные Правительству Москвы отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города Москвы.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о префектуре административного округа города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 года N N, пунктом 7 статьи 3 Закона N 65 префектура административного округа города Москвы - территориальный орган исполнительной власти города Москвы, подведомственный Правительству Москвы.

Таким образом, Префектура административного округа наряду с Правительством Москвы, Департаментом городского имущества города Москвы, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, представляют в рамках предоставленной компетенции субъект Российской Федерации - город Москва, являющийся в силу статей 2, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации участником регулируемых гражданским законодательством отношений.

Следовательно, в настоящем деле участвуют те же лица, которые являлись участниками дела в арбитражном суде и в отношении них установлены обстоятельства, являющиеся предметом данного спора. Вступившее в законную силу решение Арбитражного суда города Москвы об отказе в иске принято в результате рассмотрения дела по существу, в том числе с учетом проведенной судебной экспертизы.

При этом факт пребывания объектов недвижимости в Перечне нормы Постановления N 819-ПП связывают с последующим наличием у уполномоченных органов права на обращение в судебные органы с требованием о признании построек самовольными и их последующем сносе в целях освобождения земельных участков, принадлежащих городу Москве. В случае, когда полномочия соответствующих органов на обращение в суд уже реализованы, правовых оснований для последующего нахождения объектов недвижимости в Перечне не имеется.