Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 июля 2021 года Дело N 66а-2929/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Васильевой Т.И.,

при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-95/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Компания ДЮКА" к Совету депутатов Одинцовского городского округа Московской области о признании недействующими:

- решение Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 30 апреля 2020 года N 24/16 "Об утверждении правил землепользования и застройки территории (части территории) Одинцовского городского округа Московской области и признании утратившими силу некоторых решений Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области и Совета депутатов городского округа Звенигород Московской области";

- решение Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 9 июня 2020 года N 14/17 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) Одинцовского городского округа Московской области",

по апелляционной жалобе Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области на решение Московского областного суда от 26 января 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., возражения представителя ООО "Компания ДЮКА" Рахимовой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 апреля 2020 года решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области N 24/16 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Одинцовского городского округа Московской области. Указанное решение Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области было опубликовано в издании "Одинцовская неделя", Спецвыпуск N 18/5, 8 мая 2020 года.

Решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 9 июня 2020 года N 14/17 внесены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) Одинцовского городского округа Московской области. Данное решение Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области было опубликовано в издании "Одинцовская неделя", Спецвыпуск N 22/3, 10 июня 2020 года.

ООО "Компания "ДЮКА" обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими решения Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области N 24/16 и N 14/17, которыми утверждены Правила землепользования и застройки Одинцовского городского округа и внесены изменения в них, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1800 кв.м., категории земель - земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования для автозаправочной станции, расположенного по адресу: Московская область, г. Звенигород, Ершовское шоссе, владение 2, к зонам размещения многоквартирной жилой застройки (Ж-1) и территории пересечения сведений государственного лесного реестра со сведениями ЕГРН. Общество указывало, что оспариваемые решения противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и нарушают права и законные интересы административного истца по использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением.

Заявленные требования административный истец мотивировал тем, что является правообладателем земельного участка с кадастровым номером N, занятого с 1995 года по настоящее время под размещение автозаправочной станции. Ссылаясь на нарушение требований статей 5, 31, 36, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административный истец полагал, что при подготовке проекта правил землепользования и застройки не учтено положение о территориальном планировании, сведения Единого государственного реестра недвижимости, а также заключение о результатах публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, поскольку в соответствии с заключением по результатам публичных слушаний, проводившихся с 26 июля 2019 года по 16 октября 2019 года, принадлежащий административному истцу земельный участок было решено отнести к зоне "Т" - транспортной инфраструктуры.

Вместе с тем, при утверждении Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N отображен в территориальной зоне Ж-1 "зона многоквартирной жилой застройки", а также отнесен к территории пересечения сведений государственного лесного реестра со сведениями ЕРГН. В результате не учтено фактическое использование земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на нем. Кроме того заявитель, сославшись на положения Федерального закона N 280-ФЗ от 29 июля 2017 года, указал, что еще в 2019 году принадлежащий административному истцу земельный участок прошел амнистирование в соответствии с новым законодательством, были внесены изменения в информацию государственного лесного реестра, в результате чего земельный участок с кадастровым номером N отнесен к землям населенных пунктов и исключен из границ лесничества.

Решением Московского областного суда от 26 января 2021 года административное исковое заявление ООО "Компания "ДЮКА" удовлетворено в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, административным ответчиком Советом депутатов Одинцовского городского округа Московской области в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции подана апелляционная жалоба, в которой апеллянт, ссылаясь на неверное применение судом норм материального и процессуального права, просит судебный акт отменить, в удовлетворении требований ООО "Компания "ДЮКА" отказать в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт ссылается на обстоятельства, изложенные в суде первой инстанции и указывает, что в настоящее время на территории Одинцовского городского округа действует Генеральный план городского округа Звенигород Московской области, утвержденный решением Совета депутатов N 26/3 от 6 сентября 2018 года, в части не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Также указывает, что поскольку действующим Генеральным планом территория, в пределах которой расположен земельный участок административного истца, отнесена к функциональной зоне Ж-1.1 "Зона многоквартирной жилой застройки", постольку установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны Ж-1 "Зона многоквартирной жилой застройки" в пределах которой расположен спорный участок не противоречит Генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области, представителем ООО "Компания ДЮКА" представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

В соответствии со статьями 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Законом Московской области от 17 января 2019 года N 11/72-П были объединены территории поселений Одинцовского муниципального района и территория городского округа Звенигород, в результате которого городской округ Звенигород утратил статус муниципального образования. Образованное муниципальное образование наделено статусом городского округа - Одинцовский городской округ.

В соответствии с Уставом Одинцовского городского округа Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Одинцовского городского округа 28 июня 2019 года N 1/5, представительным органом муниципального образования является Совет депутатов Городского округа.

Решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 30 апреля 2020 года N 24/16 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Одинцовского городского округа Московской области (далее - Правила землепользования и застройки, Решение N 24/16).

9 июня 2020 года решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области N 14/17 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, они изложены в новой редакции (далее - Решение N 14/17).

Согласно Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Московская область, город Звенигород, Ершовское шоссе, владение 2, отнесен к территориальной зоне размещения многоквартирной жилой застройки (Ж-1) и территории пересечения сведений государственного лесного реестра со сведениями ЕГРН.

Судом первой инстанции установлено, что Решения N 24/16 и 14/17 приняты уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры публичных слушаний, официально опубликованы для всеобщего сведения.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда в данной части. При этом лицами, участвующими в деле, решение суда по порядку принятия оспариваемых решений органа публичной власти, соблюдению компетенции органа на принятие акта и порядку их опубликования не оспаривается.

Как следует из материалов дела, с 28 марта 2014 года ООО "Компания ДЮКА" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1800 кв.м, категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для автозаправочной станции. С 1995 года спорный земельный участок используется под размещение автозаправочной станции (АЗС), которая стоит на кадастровом учете в границах спорного участка с 2011 года.

Удовлетворяя требования ООО "Компания ДЮКА" в части необоснованного отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территории пересечения сведений государственного лесного реестра по сведениями ЕГРН, суд первой инстанции исходил из того, что вступившим в законную силу решением Звенигородского городского суда Московской области от 7 июля 2017 года не установлено отнесение спорного участка к землям лесного фонда, а также учитывал сведения ЕГРН и информацию государственного лесного реестра в соответствии с которыми на момент принятия изменений в Правила землепользования и застройки были устранены обстоятельства, которые позволяли отнести земельный участок к двойному учету и считать его пересекающим границы земель лесного фонда.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, считает их основанными на верном применении положений Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ, принятыми с учетом фактических обстоятельств дела, установленных в том числе вступившим в законную силу решением Звенигородского городского суда Московской области от 7 июля 2017 года.

Требования административного истца о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне размещения многоквартирной жилой застройки (Ж-1) суд первой инстанции посчитал подлежащими удовлетворению, поскольку при отнесении спорного участка к территориальной зоне Ж-1 административным ответчиком в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не была в полном объеме учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.

Судебная коллегия с данным выводом суда первой инстанции согласиться не может в силу следующего.

Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом и следует из материалов дела, земельный участок административного истца в соответствии с генеральным планом городского округа Звенигород Московской области, утвержденным решением Совета депутатов городского округа Звенигород Московской области от 6 сентября 2018 года N 26/3, отнесен к функциональной зоне Ж-1.1 "зона многоквартирной жилой застройки (9 этажей и выше)" (далее - Генеральный план).

При этом суд первой инстанции верно, сославшись на положения абзаца девятого части 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, указал, что Генеральный план городского округа Звенигород является действующим в той мере, в которой не противоречит муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Вместе с тем, суд пришел к выводу о необходимости принятия генерального плана городского округа Одинцово, и поскольку в настоящее время прорабатывается проект вновь образованного муниципального образования, в котором земельный участок административного истца отнесен к функциональной зоне ОД (общественно-деловой), постольку суд посчитал подлежащим учету при принятии Правил землепользования и застройки сложившуюся планировку территории и существующее землепользование.

Данные выводы сделаны судом без учета положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и установленных вступившими в законную силу решениями судов, обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 года N 739-О-О и от 22 марта 2012 года N 486-О-О).

В силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному арбитражным судом делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Как следует из разъяснений, данных в пунктах 26, 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде", деятельность предприятия прекращается в случае, если допущенные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды носят неустранимый характер, наличие положительного заключения экологической экспертизы не является основанием для отказа в удовлетворении иска о прекращении деятельности, при этом действующее законодательство не предусматривает возможности возобновления деятельности предприятия, которая была ранее прекращена, в судебном порядке.

При рассмотрении дела Арбитражным судом Московской области (решение от 28 января 2019 года по делу N А41-70587/17) было установлено нарушение норм противопожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических правил, так как расстояние до жилого дома составило менее 25 метров, а санитарно-защитная зона спорной АЗС должна составлять 56 метров, в то время как жилая застройка находится в радиусе 50 м (нарушены нормы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Кроме того, суд исходил из того, что размещение АЗС не соответствует положениям документа территориального планирования и документу по планировке территории, в соответствии с которыми в отношении спорной территории предусмотрено размещение многоэтажной жилой застройки.

Установив указанные обстоятельства, суд пришел к выводу, что эксплуатация АЗС опасна для жизни и здоровья граждан, так как расположена в непосредственной близости от жилого дома, в связи с чем суд принял решение о запрете ООО "Компания ДЮКА" осуществлять деятельность, связанную с эксплуатацией АЗС на земельном участке с кадастровым номером N.

Верховный Суд Российской Федерации (определение от 13 июля 2020 года) согласился с выводом суда первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанций, которыми решение суда от 28 января 2019 года оставлено без изменения.

Ссылку административного истца на постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2020 года по делу N А41-95132/19 о возобновлении деятельности АЗС, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не может принять во внимание.

Несмотря на то, что данным постановлением от 28 июля 2020 года было отменено решение Арбитражного суда Московской области от 19 декабря 2019 года об отказе Обществу возобновить работу АЗС и принято новое решение, которым ООО "Компания ДЮКА" разрешено осуществлять деятельность по эксплуатации АЗС, в постановлении не нашли отражение и не дана оценка установленным по делу обстоятельствам, имеющим существенное значение для рассмотрения настоящего спора.

По смыслу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 21 декабря 2011 года N 30-П, преюдициальное значение могут иметь только фактические обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по рассмотренному ранее арбитражным судом делу. Данные положения не исключают различной правовой оценки таких обстоятельств и различного толкования применимых норм права, которые зависят от характера конкретного спора.

Следовательно, суждение арбитражного суда, выраженное в постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2020 года по делу N А41-95132/19, о соблюдении Обществом норм пожарной безопасности и санитарных норм при эксплуатации АЗС не содержат обстоятельств, имеющих преюдициальное значение для суда, рассматривающего настоящее дело в порядке абстрактного нормоконтроля.

В силу части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

В силу требований части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года N 150.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как следует из материалов дела и не оспаривается участвующими в деле лицами, согласно действующему Генеральному плану земельный участок административного истца расположен в функциональной зоне Ж-1.1 "зона многоквартирной жилой застройки (9 этажей и выше)".