Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 5 августа 2021 года Дело N 66а-2908/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Борковской А.Б.,

с участием прокурора Бобылевой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-148/2021 по апелляционным жалобам Губернатора Тульской области, Тульской областной Думы на решение Тульского областного суда от 2 апреля 2021 года об удовлетворении административных исковых требований Татарченковой О.Н. о признании недействующей статьи 2 Закона Тульской области от 25 октября 2018 года N 83-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" в части применения указанной статьи к лицам, прекратившим исполнение полномочий по государственной должности до достижения ими пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины, соответственно), назначенной им после 9 мая 2016 года в связи с достижением ими такого возраста.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителей административных ответчиков Тульской областной Думы Петровичевой Л.И., Губернатора Тульской области Коробковой А.В., возражения по доводам апелляционной жалобы административного истца Татарченковой О.Н. и её представителя Мокроусовой Е.В., заключение прокурора Бобылевой О.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

7 июля 2005 года постановлением Тульской областной Думы N 18/633 принят и 25 июля 2005 года Губернатором Тульской области подписан Закон Тульской области N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (далее - Закон Тульской области N 609-ЗТО).

Согласно абзацу 1 статьи 2 Закона Тульской области N 609-ЗТО в первоначальной редакции право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшие денежное вознаграждение за счёт средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Абзацем 1 статьи 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 года N 609-ЗТО (в редакции Законов Тульской области от 15 июля 2013 года N 1982-ЗТО, от 13 июля 2015 года N 2327-ЗТО) было предусмотрено, что право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшие денежное вознаграждение за счёт средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации, и достигшие возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста имеющие право на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности, либо в период замещения государственной (муниципальной) должности, либо в течение одного года со дня прекращения полномочий.

Согласно статье 1 Закона Тульской области от 28 апреля 2016 года N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" пункт 1 статьи 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 года N 609-ЗТО был изложен в следующей редакции:

"Право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные должности на профессиональной постоянной основе и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), достигшие пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности, за исключением лиц, которые прекратили осуществление своих полномочий:

1) в связи с вступлением в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

2) в связи с прекращением гражданства Российской Федерации;

3) в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

4) по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ);

5) в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона N 184-ФЗ.

Право на доплату к пенсии имеет Губернатор области, прекративший исполнение своих полномочий (в том числе досрочно) и достигший пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) или потерявший трудоспособность в период осуществления им полномочий высшего должностного лица области, за исключением лица, полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и" и "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ".

Статьёй 2 этого же закона (в редакции Закона Тульской области от 1 июня 2020 года N 45-ЗТО) лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего Закона.

Прекращение выплаты доплаты к пенсии по такому основанию не является препятствием для обращения лица, имеющего право на ее получение в соответствии со статьей 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 года N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции настоящего Закона), за ее повторным назначением.

Законом Тульской области от 25 октября 2018 года N 83-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (статья 1) в статью 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 года N 609-ЗТО внесены следующие изменения:

1) в пункте 1:

а) в абзаце первом слова "55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно)" исключить;

б) в абзаце седьмом слова "55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно)" исключить;

2) в пункте 1-1 слова "55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно)" исключить.

Статьёй 2 этого же закона установлено, что выплата доплаты к пенсии лицам, прекратившим исполнение полномочий по государственной должности до достижения ими пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно), назначенной им после 9 мая 2016 года в связи с достижением ими такого возраста, прекращается.

Решение о прекращении выплаты доплаты к пенсии принимается руководителем государственного органа, принявшим решение о ее назначении (далее - руководитель государственного органа), в течение тридцати дней со дня вступления в силу настоящего Закона.

Выплата доплаты к пенсии прекращается со дня принятия решения о прекращении выплаты доплаты к пенсии руководителем государственного органа.

Решение о прекращении выплаты доплаты к пенсии не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляется руководителем государственного органа лицу, в отношении которого вынесено указанное решение, и в орган социальной защиты населения.

Закон Тульской области от 25 октября 2018 года N 83-ЗТО опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" http://www.pravo.gov.ru и в Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации http://npatula.ru 26 октября 2018 года.

Татарченкова О.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей со дня принятия статьи 2 Закона Тульской области от 25 октября 2018 года N 83-ЗТО в части прекращения выплаты доплаты к пенсии лицам, прекратившим исполнение полномочий по государственной должности до достижения ими пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно), назначенной им после 9 мая 2016 года в связи с достижением ими такого возраста, указав, что с 16 августа 2011 года по 26 мая 2015 года занимала следующие должности: руководителя представительства администрации при Правительстве РФ, первого заместителя Губернатора - руководителя аппарата правительства Тульской области, начальника главного управления государственной службы и кадрового аппарата правительства, заместителя председателя правительства Тульской области - руководителя представительства правительства Тульской области при Правительстве Российской Федерации.

29 августа 2016 года Татарченковой О.Н. была предоставлена дополнительная социальная гарантия в виде ежемесячной доплаты к пенсии в размере 77 091 рублей 98 копеек, 12 ноября 2018 года решением правительства Тульской области указанная выплата была прекращена.

Указала, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям статьи 3 Федерального закона N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854, Федеральному закону от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ", поскольку законом не предусмотрена возможность применения норм к правоотношениям, возникшим до вступления их в силу и не содержащих предписаний о прекращении предоставления ранее назначенных гарантий.

Решением Тульского областного суда от 2 апреля 2021 года административные исковые требования удовлетворены. Признан недействующим с момента принятия абзац 1 статьи 2 Закона Тульской области от 25 октября 2018 года N 83-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Губернатора Тульской области Коробкова А.В. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование указывает, что собственное правовое регулирование по вопросам предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, обоснованно осуществлено административным ответчиком в отсутствие федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих указанные правоотношения. Полагает, что суд первой инстанции необоснованно не применил к спорным правоотношениям Федеральный закон N 446-ФЗ и не принял во внимание, что отмена условия о прекращении выплаты доплаты к пенсии приведёт к нарушению государственными органами Тульской области федерального законодательства.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Тульской областной Думы Воробьев Н.Ю. просит отменить решение суда, отказав в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование указывает, что судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, указывает, что решением суда фактически сохранена доплата лицам, достигшим пенсионного возраста не в период осуществления ими полномочий по государственной должности Тульской области и которым она была назначена после 9 мая 2016 года, что противоречит закону.

Представителем административного истца Татарченковой О.Н. - Мокроусовой Е.В. принесён отзыв на апелляционную жалобу.

Участвующим в деле прокурором Чебоксаровой О.В. принесены возражения на апелляционные жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административных ответчиков поддержали доводы апелляционных жалоб, просили их удовлетворить. Административный истец и его представитель просили отказать в их удовлетворении.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Тульской областной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Оснований не согласиться с решением суда в указанной части судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общею юрисдикции не установила.

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1); субъекты Российской Федерации устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

При этом Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, которые для беспрепятственного и вместе с тем ответственного осуществления возложенных на них полномочий наделяются специальным публично-правовым статусом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 года N 7-П), - как следует из взаимосвязанных положений ее статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 2 и 5), данный вопрос, как относящийся к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежит разрешению федеральным законодателем, принимающим федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.

Реализуя конституционные предписания, федеральный законодатель в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определилсистему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепил отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 2.1).

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов было рекомендовано установить социальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации.

В целях реализации данного права в статье 2 Закона Тульской области N 609-ЗТО в первоначальной редакции было закреплено право на доплату к пенсии лицам, лица, замещавшим не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшим денежное вознаграждение за счёт средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденным от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ дополнил статью 2.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" пунктом 4, предусматривающим условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нем дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 1 статьи 1).

Как следует из материалов, связанных с разработкой и принятием названного Федерального закона, он направлен на урегулирование порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учета финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, гармонизацию законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере и обеспечение его соответствия федеральному законодательству о противодействии коррупции.

Согласно пункту 4 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 данного Федерального закона.

Пенсии за выслугу лет (ежемесячные доплаты к пенсиям) для лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, по своей правовой природе являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях пенсии обеспечением данной категории граждан.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации, лицам, замещавшим должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, дополнительного обеспечения - в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет, предоставляемого за счет средств соответствующих бюджетов. Установление данных выплат относится к дискреционным полномочиям законодателя субъекта Российской Федерации, который, однако, принимая такое решение, должен учитывать конституционные предписания и действовать таким образом, чтобы оно не противоречило нормам федерального законодательства, регулирующим указанные правоотношения.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.