Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 июля 2021 года Дело N 66а-2833/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Стоян Е.В. и

Ефремовой О.Н.,

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-146/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экоград" (далее - ООО "Экоград", Общество) к Департаменту строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области (далее также - Департамент) о признании недействующими отдельных положений Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 12 октября 2016 года N 313 (с изменениями, внесенными Приказом Департамента от 17 сентября 2018 года N 454/1),

по апелляционной жалобе ООО "Экоград" на решение Орловского областного суда от 30 марта 2021 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя ООО "Экоград" Панина В.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Афониной С.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А., полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 12 октября 2016 года N 313 была утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - Приказ N 313, Территориальная схема).

Данный документ с приложением к нему внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 21 октября 2016 года, а также опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru 26 октября 2016 года.

Приказом Департамента от 17 сентября 2018 года N 454/1 (далее - Приказ N 454/1) внесены изменения в Приказ N 313, приложение к нему - Территориальная схема изложена в новой редакции, согласно которой в разделе 3.4. "Нормативы накопления ТКО и расчет массы образуемых твердых коммунальных отходов" в таблице 10 "Нормативы накопления ТКО на территории Орловской области" содержится графа 5 (норматив накопления кг/год), а также показатель средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб.м.

Приказ N 454/1 с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru 7 декабря 2018 года, и в тот же день внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области.

Приказом Департамента от 16 сентября 2019 года N 443 утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО), на территории Орловской области и признан утратившим силу Приказ N 313.

Данный акт с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 сентября 2019 года, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 29 сентября 2019 года.

1 июля 2021 года произведена замена административного ответчика Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области на его правопреемника - Департамент жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области.

ООО "Экоград", являющееся оператором по обращению с ТКО и владельцем объекта обработки отходов - мусоросортировочного предприятия мощностью 80 тыс. тонн в год, размещенного на территории Урицкого района Орловской области, включенное в Территориальную схему, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просило о признании недействующим со дня принятия раздела 3.4 в части графы 5 таблицы 10 (норматив накопления кг/год), показателя средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб.м Территориальной схемы, утвержденной Приказом N 313 с изменениями, внесенными Приказом N 454/1, ссылаясь на нарушение порядка принятия нормативного правового акта без проведения общественного обсуждения, и несоответствие оспариваемой Территориальной схемы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемые положения противоречат статье 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) и Правилам определения нормативов накопления отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила N 269), установлены с превышением компетенции Департамента и основаны на недостоверных сведениях, поскольку сезонные замеры образования отходов произведены с нарушением названных правил и приказа Минстроя России от 28 июля 2016 года N 524/пр; показатели нормативов накопления по категориям объектов: "Индивидуальный жилой дом", "Многоквартирный жилой дом", "Автозаправочная станция", "Павильон", отраженные в таблице 10 раздела 3.4 Территориальной схемы в редакции Приказа N 454/1 не соответствуют данным, содержащимся в Отчетах о выполнении работ по определению нормативов накопления ТКО на территории Орловской области 2016 - 2017 годы (далее - Отчеты).

Общество считает, что неправомерное определение показателя средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб.м, а также утверждение нормативов их накопления по массе с превышением полномочий Департамента повлекли нарушение прав административного истца, поскольку оспариваемый показатель продолжает применяться при осуществлении взаиморасчетов между ООО "Экоград" и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Орловской области ООО "УК "Зеленая Роща" по договорам об оказании услуг по транспортированию ТКО за период с апреля по декабрь 2019 года, а также применен при разрешении экономического спора между Обществом и ООО "УК "Зеленая Роща" по делу N А-48-8576/2019.

Определением Орловского областного суда от 11 февраля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечено ООО "УК "Зеленая Роща".

Решением Орловского областного суда от 30 марта 2021 года признаны не действующими с 24 сентября 2019 года положения раздела 3.4. в части графы 5 таблицы 10 (норматив накопления кг/год), показателя средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб. м. Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденной Приказом N 313 (с изменениями, внесенными Приказом Департамента от 17 сентября 2018 года N 454/1). В удовлетворении остальной части требований ООО "Экоград" отказано.

С постановленным решением не согласилось ООО "Экоград", подавшее апелляционную жалобу, в которой просит суд изменить судебный акт и признать оспариваемые положения нормативного правового акта недействующим с 1 января 2019 года.

В обоснование доводов жалобы указывает на то, что признание акта недействующим с 24 сентября 2019 года не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку заключенные на его основании договоры продолжают действовать, имеются судебные споры по расчетам по договорам за период с марта 2019 года, расчеты по которым не завершены до настоящего времени.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и представителем административного ответчика поданы письменные возражения об их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайство об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Законом об отходах производства и потребления).

В силу подпункта 7.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 6, пункта 1 статьи 13 Закона об отходах производства и потребления к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится, в том числе: установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора), нормативов накопления твердых коммунальных отходов, тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

С учетом положений пункта 2 статьи 4 Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Орловской области", абзаца 5 части 5 статьи 5 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", пункта 6.13.2. Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года N 425, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами на территории Орловской области, в том числе с ТКО, относится к полномочиям Департамента.

Перечень требований к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, содержится в статье 13.3 Закона об отходах производства и потребления, а также в утверждаемых Правительством Российской Федерации требованиях к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами.

Судом установлено, что в соответствии с пунктом 6 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления, статьей 56 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области" оспариваемый в части Приказ N 313 в редакции Приказа N 454/1 опубликован 7 декабря 2018 года в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт (с учетом внесенных в него изменений) принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы и порядка принятия, регистрации и опубликования, а территориальная схема обращения с отходами размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации для всеобщего и бесплатного доступа.

Также суд пришел к выводу о соблюдении ответчиком процедуры принятия оспариваемого акта.

Доводам административного истца о нарушении процедуры внесения в Территориальную схему изменений Приказом N 454/1, выразившемся в не проведении общественного обсуждения проекта названного приказа и приложения к нему была дана надлежащая оценка судом в обжалуемом решении и они обоснованно отклонены как несостоятельные, основанные на неправильном толковании и применении положений пункта 4 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления, части 3 статьи 10 Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 503-ФЗ во взаимосвязи с пунктами 19 - 26, 29 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130, вступивших в силу 3 октября 2018 года (далее - Правила N 1130), поскольку до вступления в силу Правил N 1130 не были определены ни основания для корректировки территориальных схем, ни порядок и сроки общественного обсуждения таких корректировок, ни круг заинтересованных лиц, правомочных вносить свои предложения и замечания, ни порядок их рассмотрения и учета.

Как верно указал суд первой инстанции, внесение Приказом N 454/1 от 17 сентября 2018 года изменений в Территориальную схему, то есть до даты вступления в силу Правил N 1130, не являлось той корректировкой Территориальной схемы, с которой указанный выше закон связывает необходимость приведения ее содержания в соответствие с новыми требованиями пункта 3 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления и Правил N 1130, ввиду чего оснований для проведения процедуры общественного обсуждения оспариваемых изменений в Территориальную схему с учетом даты вступления в силу Правил N 1130 не имелось; решение об общественном обсуждении проекта Приказа N 454/1 и приложения к нему, являющееся основанием для реализации этой процедуры в соответствии с положениями Указа Губернатора Орловской области от 10 апреля 2017 года N 145, Департаментом не принималось.

Проанализировав номы материального права, регулирующие спорные правоотношения, а также оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что отдельные положения, содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте, противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и затрагивают права административного истца.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается ввиду следующего.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Общество является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемой Территориальной схемой, как оператор по обращению с ТКО, заключивший с региональным оператором договоры на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в период с 1 января по 31 декабря 2019 года, действующие на момент рассмотрения данного дела в связи с наличием экономических споров, связанных с проведением взаиморасчетов по этим договорам.

В соответствии с положениями статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В пунктах 13 и 14 постановления Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" закреплено, что норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов, и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом.

В силу пункта 6 статьи 4 Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Орловской области", утверждение нормативов накопления ТКО отнесено к полномочиям Правительства Орловской области.

Как установлено судом первой инстанции и не оспорено в ходе рассмотрения дела, на момент принятия оспариваемых положений Территориальной схемы, нормативы накопления ТКО на территории Орловской области были утверждены постановлением Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221 (в редакции, действовавшей на момент издания Департаментом Приказа N 454/1) только по объему (куб. м/год); расчетные единицы в количественных показателях массы (кг/год) по каждой категории объектов Правительством Орловской области до 29 декабря 2020 года утверждены не были, в то время как раздел 3.4 Территориальной схемы в редакции Приказа N 454/1 содержит Таблицу 10 "Нормативы накопления ТКО на территории Орловской области", в графе 5 которой приведены нормативы накопления ТКО по массе (кг/год) по всем категориям объектов.

Также из объяснений представителя Департамента Афониной С.В. судом первой инстанции было установлено, что нормативы накопления ТКО по массе приведены из Отчетов, подготовленных ООО "Эко-Тек" на основании государственных контрактов. При этом нормативы накопления ТКО по массе использованы в оспариваемой Территориальной схеме, в том числе при расчете средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб.м.

Проанализировав данные, приведенные в графе 5 Таблицы 10 Территориальной схемы, суд первой инстанции бесспорно установил, что показатели пункта 2 раздела II "Домовладения", предусматривающие нормативы накопления ТКО (кг/год) на одного проживающего в индивидуальном жилом доме (527,38), не основаны на сезонных замерах, представленных в Отчете за 2016 - 2017 годы по определению нормативов по категории "Домовладения" (587,65 для индивидуального жилого дома), как и по категориям "Предприятия торговли" - павильон (21,045 вместо 12,045) и "Предприятия транспортной инфраструктуры" - автозаправочная станция (635,75 вместо 638,75).

Также суд указал, что нормативы накопления ТКО по массе установлены в Таблице 10 раздела 3.4 Территориальной схемы в отсутствие у Департамента полномочия на их утверждение, которое в силу Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ принадлежит только Правительству Орловской области, а также не соответствуют данным, содержащимся в Отчетах по определению нормативов, о замерах массы по вышеуказанным объектам.

Следовательно, указанный в Таблице 10 раздела 3.4. Территориальной схемы (норматив накопления кг/год), показатель средней расчетной плотности ТКО - 134,05 кг на куб. м. не соответствует статье 13.3 Закона об отходах производства и потребления.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и с учетом изложенного выше, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемого в части нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, и необходимости его признания недействующим.

В названной части решение суда участвующими в деле лицами не обжалуется.

Определяя момент, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, суд первой инстанции, отклонив доводы административного истца и сославшись на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта применялись, на их основании реализовывались права граждан и организаций, при этом оспариваемые положения утратили силу с 24 сентября 2019 года в связи с принятием и официальным опубликованием приказа Департамента N 313, с учетом обстоятельств данного дела, пришел к выводу о необходимости признания недействующим с 24 сентября 2019 года.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции согласиться не может ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.