Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 июля 2021 года Дело N 66а-2796/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Васильевой Т.И.,

при секретаре Молчановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-280/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Логистика", акционерного общества "Газпромнефть-Московский НПЗ" о признании недействующими отдельных положений приказа Департамента экономической политики и развития г. Москвы от 16 октября 2019 года N 127-ТР "Об установлении тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях акционерным обществом "МГАО Промжелдортранс", возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, взыскании судебных расходов,

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Логистика", акционерного общества "Газпромнефть-Московский НПЗ" на решение Московского городского суда от 1 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., объяснения представителей ООО "Газпромнефть-Логистика" Никитенковой М.М., АО "Газпромнефть-Московский НПЗ" Наконечного Л.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей Департамента экономической политики и развития г. Москвы Васильевой М.Н., Баулиной Н.И., представителей АО "МГАО Промжелдортранс" Захарова Е.В., Братан Л.В., Чертищевой И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Логистика" (далее - ООО "Газпромнефть-Логистика", Общество) обратилось в Московский городской суд с требованием о признании недействующим со дня принятия приказа Департамента экономической политики и развития г. Москвы (далее также - Департамент, орган регулирования) от 16 октября 2019 года N 127-ТР "Об установлении тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях акционерным обществом "МГАО Промжелдортранс" (далее - Приказ N 127-ТР), в части утверждения тарифа на подачу/уборку вагонов с нефтеналивными грузами и тарифов на погрузочно-разгрузочные работы на светлые нефтеналивные грузы и на темные нефтеналивные грузы; возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Акционерное общество "Газпромнефть-Московский НПЗ" обратилось в Московский городской суд с аналогичным требованием, в котором просило признать недействующим со дня принятия Приказ N 127-ТР в части утверждения тарифа на подачу/уборку вагонов с нефтеналивными грузами и тарифов на погрузочно-разгрузочные работы на светлые нефтеналивные грузы и на темные нефтеналивные грузы; возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Определением суда от 18 декабря 2020 года административные дела по искам ООО "Газпромнефть-Логистика", АО "Газпромнефть-Московский НПЗ" объединены в одно производство.

Административные истцы свои требования, с учетом произведенных в ходе рассмотрения дела дополнений, мотивировали тем, что Общества, являясь дочерними предприятиями группы ПАО "Газпромнефть", пользуются услугами АО "МГАО Промжелдортранс", оказываемых на подъездных железнодорожных путях необщего пользования. Услуги оплачиваются исходя из утвержденного тарифа на услуги по подаче/уборке вагона и на погрузочно-разгрузочные работы. При этом оспариваемым приказом тарифы установлены в экономически необоснованном размере, завышенном на 10% по сравнению с ранее действовавшим тарифом на период с 1 сентября 2018 года по 31 октября 2019 года, утвержденным Приказом Департамента 30 августа 2018 года N 74-ТР. Вместе с тем ФАС России утвердил размер индексации тарифов ОАО "РЖД" на грузоперевозки в 2020 году на уровне 3,5%. По мнению административных истцов, повышение тарифов вызвано неполным, некорректным представлением в орган регулирования по стороны регулируемой организации информации об экономически обоснованных расходах хозяйствующего субъекта, непосредственно относящихся к оказываемым услугам, и сведений о планируемых затратах на развитие инфраструктуры и перевозочных средств предприятия, а также необоснованным учетом таковых Департаментом в нарушение положений статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон о железнодорожном транспорте), пунктов 1.2, 2.2 Методики определения себестоимости работ (услуг) и построения тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, утвержденной Приказом Региональной энергетической комиссии г. Москвы от 4 июня 2013 года N 140-т (далее - Методика РЭК Москвы N 140-т).

Как полагают административные истцы, АО "МГАО Промжелдортранс" осуществляет деятельность, относящуюся к деятельности субъектов естественных монополий, поэтому все затраты должны производиться с соблюдением процедуры закупок в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках). Тогда как регулируемой организацией заявлены расходы, которые она понесла с аффилированными лицами, без соблюдения процедуры закупок. Кроме того, АО "МГАО Промжелдортранс" в тарифный орган представлен не полный перечень правоустанавливающих документов на подъездные железнодорожные пути и подвижной состав, технических документов, реестр договоров с поставщиками и подрядчиками на очередной 2019 год, штатное расписание.

При этом, как считают заявители, рост тарифов вызван ростом планируемых ремонтов на 2019 год, которые необоснованно приняты Департаментом в полном объеме, в то время как суммы планируемых расходов на 2019 год не подтверждены документально в соответствии с пунктом 21 Приказа Региональной энергетической комиссии города Москвы от 14 октября 2013 года N 540-т "Об утверждении перечня и форм документов, подтверждающих заявленный уровень тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями (предприятиями) железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта" (далее - Приказ РЭК Москвы N 540-т), а именно: выявлено завышение сметной стоимости ремонтных работ за счет применения некорректных расценок, некорректных индексов перехода стоимости работ в текущий уровень цен, завышения объемов, некорректного применения коэффициентов на зимнее удорожание стоимости работ и устройство временных сооружений, проведения отдельных ремонтных работ или выполнения их не в полном объеме в предыдущих периодах 2017-2019 годов, систематического невыполнения плана по ремонту, проведение существенной доли работ по ремонту аффилированными, взаимозависимыми контрагентами.

Не согласны административные истцы и с учетом к расходам регулируемой организации затрат в размере 28 400 000 рублей на приобретение по договору купли-продажи от 30 декабря 2016 года здания склада катализаторов и реагентов N 2, со ссылкой на то, что часть средств предназначена на размещение оборудования для возможности осуществления технического обслуживания узлов и агрегатов тепловозов. Однако, АО "МГАО Промжелдортранс" само не ремонтирует и не обслуживает принадлежащие Обществу локомотивы, а привлекает аффилированные компании. Кроме того, АО "МГАО Промжелдортранс" произвело переоборудование здания в административные помещения для размещения офисного и смешанного персонала Капотненского отделения, что исключает возможность размещения в указанном здании производственных помещений, таким образом расходы на ремонт этого здания также приняты органом регулирования необоснованно. Как и необоснованно приняты к учету суммы амортизационных отчислений с данного приобретения основного средства и затраты по строительным работам в здании. Ввиду того, что все работы по обслуживанию и ремонту локомотивов осуществляют сторонние организации, по мнению административных истцов, является необоснованным учет затрат на приобретение четырех тепловозных электрических домкратов ТЭД-40.

Решением Московского городского суда от 1 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "Газпромнефть-Логистика", АО "Газпромнефть-Московский НПЗ" обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

По мнению апеллянтов, при утверждении тарифов Департамент нарушил положения пунктов 1.3, 2.4 Методики РЭК Москвы N 140-т, пункта 21 Приказа РЭК Москвы N 540-т не дал оценку обоснованности заявленных регулируемой организацией расходов на ремонт, принял к расчету заявленные суммы затрат без представления Обществом документов, которые бы подтверждали экономическую обоснованность и необходимость несения данных расходов. Суд первой инстанции согласился с позицией органа регулирования, при этом сослался на то, что выполненные в 2019 году работы по капитальному и текущему ремонту подтверждены материалами тарифного дела на 2021 год, вместе с тем, данные материалы тарифного дела не истребовались и не исследовались судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, при этом несоблюдение нормативных требований Приказа РЭК Москвы N 540-т о полной комплектности подтверждающих документов на момент установления тарифа на 2019 год не исцеляется тем, что в последующих периодах тарифного регулирования Общество представляет ранее отсутствующие документы.

Не согласны податели жалоб с выводом суда об отказе в учете доводов о имевшем месте завышении сметной стоимости работ по договору капитального ремонта от <данные изъяты>: "Замена паропроводов" на ж.д. эстакаде тит N 1344 (мазутная) инв.N 017014. Так в данном случае имели место быть неверный учет индексов перехода в текущий уровень цен; некорректное применение расценки на демонтаж и монтаж трубопроводов на открытой территории в пределах предприятия - на эстакадах, кронштейнах и т.д.; некорректное применение коэффициентов на зимнее удорожание стоимости работ; устройство временных сооружений; не соблюдение принципа обоснованности и нормируемости при определении размера расходов (пункт 1.5 Методики РЭК Москвы N 140-т),

Административные истцы полагают, что судом первой инстанции сделаны ошибочные выводы о корректности применения Департаментом индекса инфляции, что также привело к установлению экономически необоснованного тарифа. Макроэкономические показатели некорректно использованы Департаментом при проведении индексации материальных расходов, так как использован индекс потребительских цен Минэкономразвития Российской Федерации с учетом ГСМ, в то время как темпы роста расходов на ГСМ на очередной период регулирования уже были учтены Департаментом в соответствующей статье затрат.

Апеллянты находят ошибочным вывод суда об отсутствии завышения суммы амортизационных отчислений, поскольку имеющаяся в материалах дела справка о техническом перевооружении и инвентарные карточки не содержат информацию о сроке полезного использования эстакад. При этом согласно инвентарным карточкам эстакады N 39/1 и 39/6 по состоянию на 1 января 2019 года должны быть полностью самортизированы.

Кроме того, заявители апелляционных жалоб указывают на необоснованное отклонение судом ходатайства стороны административного истца о назначении судебной экспертизы. Ввиду того, что часть договоров не исполнялась, часть договоров была заключена на нерыночных условиях, органом регулирования допущены ошибки в расчетах, следовательно, по делу требовалось проведение судебной экспертизы. В связи с чем ООО "ГПН-Логистика" заявлено ходатайство о проведении судебной экономической экспертизы в рамках апелляционного производства.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, Департаментом экономической политики и развития г. Москвы, АО "МГАО Промжелдортранс" представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, возражениях на них, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1, 2 Закона о железнодорожном транспорте, железнодорожный транспорт в Российской Федерации состоит из железнодорожного транспорта общего пользования (работы на железнодорожных путях общего пользования), железнодорожного транспорта необщего пользования (работы на железнодорожных подъездных путях), а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций.

Под железнодорожными путями необщего пользования понимаются железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 221 постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (далее - Постановление N 239) утвержден перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок (далее - Перечень).

В соответствии с названным Перечнем государственному регулированию среди прочих подлежат транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта. При этом государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться путем установления как фиксированных, так и предельных цен на соответствующие услуги (пункт 7 Постановления N 239).

В соответствии с пунктами 1.2, 2.2 постановления Правительства Москвы от 29 сентября 2009 года N 1030-ПП "О регулировании цен (тарифов) в городе Москве", пункту 4.2.3.20 Положения о Департаменте экономической политики и развития г. Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2011 года N 210-ПП, Департамент является исполнительным органом государственной власти города Москвы, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), в том числе установления тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта.

16 октября 2019 года приказом Департамента N 127-ТР установлены с 1 ноября 2019 года тарифы на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях АО "МГАО Промжелдортранс", в том числе на подачу-уборку вагонов в нефтеналивными грузами в размере 104,04 руб./т (без НДС) и тарифы на погрузочно-разгрузочные работы на светлые нефтеналивные грузы - 52,53 руб./т (без НДС) и на темные нефтеналивные грузы - 79, 07 руб./т (без НДС).

Данным приказом признан утратившим силу с 1 ноября 2019 года приказ Департамента от 30 августа 2018 года N 74-ТР, которым были установлены тарифы на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях АО "МГАО Промжелдортранс" в период с 1 сентября 2018 года.

Приказ N 127-ТР официально опубликован в источнике "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 60, 29 октября 2019 года, и действовал по 15 февраля 2021 года, до издания приказа Департамента от 9 февраля 2021 года N 13-ТР, которым установлены тарифы на следующий период регулирования.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции, принимая решение, сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением установленного порядка принятия акта и доведения его до всеобщего сведения. По данным обстоятельствам нормативный правовой акт административными истцами не оспаривается.

ООО "Газпромнефть-Логистика", АО "Газпромнефть-Московский НПЗ" являются пользователями транспортных услуг, оказываемых на подъездных железнодорожных путях АО "МГАО Промжелдортранс", в связи с чем суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Приказ N 127-ТР в оспариваемой части затрагивает права и законные интересы административных истцов, поэтому административные истцы вправе обратиться с требованием об оспаривании положений данного приказа.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в части Приказ N 127-ТР соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям статьи 8 Закона о железнодорожном транспорте, пунктам 1.2, 2.2 Методики РЭК Москвы N 140-т, положениям Приказа РЭК Москвы N 540-т, Закона о закупках и Федеральному закону от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях), прав административных истцов на получение услуг в экономически обоснованном размере не нарушает.

Вместе с тем, проверяя обоснованность вынесенного решения суда первой инстанции относительно правильности установления тарифов в оспариваемой части - на подачу-уборку вагонов и на погрузочно-разгрузочные работы, оказываемые на подъездных железнодорожных путях необщего пользования, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции об установлении тарифов в экономически обоснованном размере.

Как указано выше, в силу положений статей 1, 2 Закона о железнодорожном транспорте, железнодорожный транспорт в Российской Федерации состоит в том числе из железнодорожного транспорта необщего пользования (железнодорожных подъездных путей).

Абзацем третьим пункта 1 статьи 8 названного закона предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах необщего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом о естественных монополиях и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 4 Закон о естественных монополиях содержит перечень видов деятельности, относящихся к естественно-монопольным, и согласно которому железнодорожные перевозки отнесены к сферам деятельности субъектов естественных монополий.

Согласно статье 6 названного закона перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлен запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующего положения, в частности на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе действия по нарушению установленного нормативным правовым актом порядка ценообразования.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции необходимым условием является установление факта занятия хозяйствующим субъектом доминирующего положения и наступления (возможности наступления) определенных в этой норме последствий.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Из анализа приведенных норм следует, что транспортная услуга эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, оказываемая собственником (или владельцем на ином законном основании) на принадлежащих ему подъездных путях, который занимает доминирующее положение на локальном товарном рынке, является услугой на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии. При этом в силу федерального законодательства тарифы на транспортные услуги, оказываемые на железнодорожных путях необщего пользования, подлежат государственному регулированию и оказание услуг по пропуску вагонов и эксплуатации подъездных путей хозяйствующими субъектами осуществляется на основании государственных тарифов независимо от того, обладает или нет субъект регулируемой деятельности статусом субъекта естественной монополии.

Таким образом вывод суда первой инстанции об обратном основан на неверном применении норм материального права.

В целях определения общих подходов и рекомендаций по проведению расчетов распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 20 декабря 2001 года N АН-104-р утверждены Методические рекомендации по формированию тарифов и сборов на работы и услуги, выполняемые промышленным железнодорожным транспортом (далее - Методические рекомендации N АН-104-р), которые, как указано в преамбуле и пункте 1.1, предназначены для определения экономически обоснованных тарифов на работы и услуги, выполняемые на железнодорожных подъездных путях организациями и предприятиями промышленного железнодорожного транспорта (ОПЖТ), не входящими в систему федерального железнодорожного транспорта, действующими на правах самостоятельных хозяйствующих субъектов, независимо от их юридического статуса.

В целях определения себестоимости работ (услуг) и построения тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями (предприятиями) промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, приказом РЭК Москвы от 4 июня 2013 года N 140-т утверждена Методика, которой предусмотрены виды регулируемых тарифов на транспортные услуги, в том числе: подача-уборка вагонов, погрузочно-разгрузочные работы. При этом формирование тарифов основывается на принципе раздельного учета хозяйствующими субъектами объемов услуг, доходов, расходов и финансовых результатов по каждому регулируемому и нерегулируемым видам услуг; на основе экономического обоснования размера необходимой валовой выручки (далее - НВВ) от реализации каждого вида услуг и расчетного объема реализации этих услуг в период регулирования; при расчете тарифов по регулируемым видам услуг расходы формируются в соответствии с локальными технико-экономическими расчетами: на основании действующих на железнодорожном транспорте рекомендаций, правил, среднесетевых норм, нормативов численности, периодичности и объемов необходимых работ по содержанию и ремонту основных фондов и т.д.; исходя из анализа статистических показателей за предыдущие три года, проводимых контрольных замеров (исследований), а при отсутствии таких показателей и результатов исследований - на основании экспертных оценок (пункты 1.6, 2.1, 2.2, 2.3 Методики РЭК Москвы N 140-т).