Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 августа 2021 года Дело N 66а-2763/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а- 30/2021 по апелляционному представлению прокурора Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 4 марта 2021 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Белгородской области о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп "О внесении изменений в постановления Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп, от 11 января 2010 года N 1-пп".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителя административного истца Бобылевой О.А., возражения по доводам апелляционной жалобы представителя административного ответчика Правительства Белгородской области Масаловой Т.И., представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Макановой И.Ю., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп утверждены перечень государственных региональных зоологических охотничьих заказников, действующих на территории области и положения о государственных региональных зоологических охотничьих заказниках с описанием границ.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 13 января 2020 года N 5-пп) утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения Белгородской области, положения о государственных природных комплексных (ландшафтных) заказниках регионального значения, в том числе о государственном природном комплексном (ландшафтном) заказнике регионального значения "Губкинский".

Постановлением Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп изменены границы заказника "Губкинский" и увеличена его площадь с <данные изъяты> га до <данные изъяты> га.

Пунктом 1 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп вышеуказанные изменения исключены и пунктом 2 внесены повторно.

Указанное постановление официально опубликовано 26 августа 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, и на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" http://www.zakon.belregion.ru и вступило в силу со дня его официального опубликования.

Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав неопределённого круга лиц на сохранение и использование особо охраняемой природной территории в пределах ранее установленных границ и использование объектов животного мира, в котором просил признать недействующим пункт 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп "О внесении изменений в постановления Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп, от 11 января 2010 года N 1-пп", как свидетельствующий об изменении режима особой охраны территории заказника "Губкинский", принятый без учёта части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (подпункт "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"), без проведения государственной экологической экспертизы, чем нарушены требования статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Решением Белгородского областного суда от 4 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении прокурор Мелихова Н.Н. просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование доводов апелляционного представления повторяет доводы административного искового заявления о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", как принятого без согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Указывает на несостоятельность вывода суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не подлежал государственной экологической экспертизе.

Представителями административного ответчика Правительства Белгородской области Масаловой Т.И., заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Макановой И.Ю. принесены возражения на апелляционное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца Бобылевой О.А., возражения по доводам апелляционной жалобы представителя административного ответчика Правительства Белгородской области Масаловой Т.И., представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Макановой И.Ю., обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", что следует из его преамбулы.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), который определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула).

В соответствии с пунктами 1, 2, 3, подпунктами "а", "б" пункта 4 Федерального закона N 33-ФЗ государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях.

Согласно статье 1 Федерального закона N 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В статье 4 закона Белгородской области от 8 мая 2020 года N 466 "Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Белгородской области" (далее - закон от 8 мая 2020 года N 466) установлено, что реорганизация и упразднение особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется в порядке, установленном Правительством Белгородской области. Основные характеристики конкретной особо охраняемой природной территории регионального значения, описание её границ, режим особой охраны определяются положением об особо охраняемой природной территории, утверждаемым Правительством Белгородской области.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением исполнительного комитета Белгородского областного Совета народных депутатов от 30 августа 1991 года N 267 создана сеть особо охраняемых природных территорий Белгородской области, в которую включён государственный охотничий видовой заказник "Губкинский" по диким копытным животным, определены его границы и площадь <данные изъяты> га.

Постановлением Губернатора Белгородской области от 1 декабря 2003 года N 195 статус заказника изменён на видовой государственный охотничий заказник по сохранению и воспроизводству сурка-байбака, определены его границы и площадь 21100 га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп утверждены перечень государственных региональных зоологических (охотничьих) заказников, в который включён государственный региональный зоологический (охотничий) заказник по сохранению сурка-байбака европейского "Губкинский", и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь 21100 га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 2 марта 2015 года N 74-пп утверждены перечень государственных природных зоологических заказников регионального значения, в который включён государственный природный зоологический заказник регионального значения "Губкинский" по сохранению зайца-русака и сурка-байбака, и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь <данные изъяты> га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 19 декабря 2016 года N 449-пп утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения, в который включён государственный природный комплексный (ландшафтный) заказник "Губкинский" (далее - заказник "Губкинский"), и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь <данные изъяты> га.

В связи с принятием данного постановления изменён профиль заказника "Губкинский" с зоологического на комплексный (ландшафтный) заказник.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 13 января 2020 года N 5-пп) утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения Белгородской области, положения о государственных природных комплексных (ландшафтных) заказниках регионального значения, в том числе о государственном природном комплексном (ландшафтном) заказнике регионального значения "Губкинский".

Постановлением Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп изменены границы государственного природного комплексного (ландшафтного) заказника "Губкинский", в том числе определены координаты поворотных точек заказника в системе координат СК-31 и увеличена его площадь с <данные изъяты> га до <данные изъяты> га.

Пунктом 1 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп вышеуказанные изменения исключены и пунктом 2 внесены повторно.

Отказывая в удовлетворении требования о признании пункта 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп недействующим, суд первой инстанции, руководствуясь положениями приведённых норм права, а также подпунктом 8 пункта 2, пунктом 3.1. статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 35, 36, 42, 44 Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 108 "Устав Белгородской области", исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Белгородской области, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку принятия, форме и виду нормативного правого акта, правил введения его в действие.

Доводов о несогласии с решением суда в указанной части апелляционное представление не содержит.

Суждения о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ, пункту 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) были отклонены судом.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункт 3 той же статьи).

Как уже указано выше, режим особой охраны заказника "Губкинский" был определён Постановлением Правительства Белгородской области от 19 декабря 2016 года N 449-пп, которым было утверждено положение об этом заказнике.

В дальнейшем, постановлениями Правительства Белгородской области от 19 июня 2017 года N 223-пп, от 24 декабря 2018 года N 500-пп, от 13 января 2020 года N 5-пп вносились изменения в раздел III Положения "Режим особой охраны территории Заказника", которым на территории заказника введён запрет любой деятельности, если она противоречит целям его создания или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в частности, запрет на добычу и использование объектов животного мира, промышленное рыболовство, запрет деятельности, влекущей за собой изменения гидрологического режима; предоставление садоводческих и дачных участков. Установлены ограничения при производстве сельскохозяйственных работ, связанные с обязанностью использовать методы, исключающие возможность гибели и травмирования объектов животного мира. Установлены ограничения по видам охоты.

Определив в положении о заказнике перечень конкретных запретов и ограничений деятельности, Правительство Белгородской области исполнило требования федерального и регионального законодательства об установлении режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения (статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ и статьи 4 закона Белгородской области от 8 мая 2020 года N 466).

Изменение таких запретов и ограничений, а именно, внесение изменений в Положение о заказнике в части, определяющей режим его особой охраны, в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ требует согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Нормами федерального и регионального законодательства на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта не было предусмотрено согласование с Министерством решений об изменении границ и площади заказника регионального значения.

Пунктом 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп не были внесены изменения в раздел третий положения о заказнике "Губкинский", который определяет режим особой охраны его территории, в связи с чем, оспариваемый в части нормативный правовой акт, изменяющий границы и площадь заказника, не подлежал согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Суждение административного истца об обратном, основано на неправильном понимании действующего законодательства.

Не влечёт иных выводов довод апеллянта о том, что в результате изменения границ заказника "Губкинский", из состава его территории были исключены земельные участки категории земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

В соответствии с частью 9 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.

Вопреки доводам административного истца заказник "Губкинский" создан без изъятия земельных участков. Таким образом, земельные участки входят в состав особо охраняемых природных территорий без изменения категорий земельных участков и вида разрешенного использования. Правовой режим земель разных категорий, включённых в границы заказника определяется Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Из оспариваемого в части нормативного правового акта следует, что корректировка границ особо охраняемой природной территории ландшафтного заказника "Губкинский" предусматривает выбытие территории площадью <данные изъяты> га и присоединение территории площадью <данные изъяты> га, то есть увеличение площади заказника на <данные изъяты> га с одновременной компенсацией природной территории в южном направлении заказника.

Заключением по результатам комплексного экологического обследования, содержащим выводы об обоснованности исключения части территории и включения новых территорий, подтверждается, что участок в месте смещения границ заказника имеет высокое природоохранное значение, характеризуется высоким уровнем ландшафтного, почвенного и биологического разнообразия. Выбывшая территория характеризуется утратой её природоохранного значения.

Ссылка административного истца на правовую позицию, изложенную Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении от 22 марта 2018 года N 86-АПГ18-1 несостоятельна, поскольку из материалов настоящего дела следует, что изменение границ заказника "Губкинский" не являлось результатом изъятия земельных участков, оспариваемым нормативным правовым актом не устанавливались и не изменялись границы функциональных зон.