Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 сентября 2022 года Дело N 66а-2705/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н., Константиновой Ю.П.,

при секретаре Алексие Н.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-171/2022 по административному исковому заявлению Соколова Александра Алексеевича о признании недействующими Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2020 года N 91,

по апелляционной жалобе Муниципального Совета Ярославского Муниципального района и апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Ярославского областного суда от 11 мая 2022 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Овсянкиной Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гришиной А.С., поддержавшей апелляционное представление, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2020 года N 91 утверждены Правила землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района (далее по тексту Правила землепользования и застройки).

Соколов А.А. (далее - административный истец) обратился в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки, ссылаясь в обоснование заявленного требования на тот факт, что он является собственником объекта незавершенного строительства с кадастровым номером N, который расположен на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: <адрес>

Данный земельный участок имеет вид разрешенного использования "для строительства Центра культурно-спортивного досуга населения. Кафе". Правилами землепользования и застройки в отношении указанного земельного участка установлена территориальная зона Р-1 "Зона рекреации", не предусматривающая размещение объектов капитального строительства, что препятствует реализации его прав на завершение начатого строительства.

Кроме того, административный истец обращался в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении ему земельного участка площадью 4000 кв.м для ведения личного подсобного хозяйства из состава земельного участка с кадастровым номером N полагая, что последний находится за пределами населенного пункта, относится к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, расположен в зоне СХ-1 "Зона сельскохозяйственных угодий", с видом разрешенного использования "запас". В предоставлении земельного участка ему было отказано по тем мотивам, что заявленная цель использования земельного участка "для ведения личного подсобного хозяйства" не соответствует основным видам разрешенного использования земельного участка, относящегося в соответствии с Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне Р-1 "Зона рекреации".

Административный истец полагал незаконным установление территориальной зоны Р-1 в отношении земельного участка с кадастровым номером N ввиду несоответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района.

Кроме того, административный истец полагал, что Правила землепользования и застройки приняты с нарушением порядка принятия нормативного правового акта, в виду нарушений процедуры проведения общественных обсуждений.

Определением Ярославского областного суда от 27 октября 2021 года производство по делу по административному исковому заявлению Соколова А.А. прекращено на основании части 1 статьи 214, пункта 3 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции определение Ярославского областного суда от 27 октября 2021 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Ярославский областной суд.

Решением Ярославского областного суда от 11 мая 2022 года, с учетом определения от 21 июня 2022 года об исправлении описки, административный иск удовлетворен частично.

Признаны недействующими Правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2020 года N 91, в части земельного участка с кадастровым номером N, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N.

В удовлетворении остальной части требований Соколова А.А. отказано.

Не согласившись с данным решением, представитель административного ответчика Муниципального совета Ярославского муниципального района в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене судебного акта, ввиду неверного применения судом норм как материального, так и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы административный ответчик указывает, что несоответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану, признанному судебным решением недействующим в части, не может являться достаточным основанием для признания их недействующими, а лишь служит поводом для приведения их в соответствие Генеральному плану.

Податель жалобы отмечает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне Р-1 "Зона рекреации" не зависит от признания Генерального плана недействующим.

Выбор территориальной зоны Р-1 в отношении спорного участка, сформированного и поставленного на кадастровый учет с категорией земель населенных пунктов связан с тем, что он располагается в водоохранной зоне р. Урочь и в прибрежной зоне данного водоохранного объекта, закустарен и зелесен, следовательно, установление оспариваемой зоны соответствует фактическому использованию, направлено на сохранение окружающей среды, а следовательно, законодательству, имеющему большую юридическую силу не противоречит.

Указывал, что генеральный план и правила землепользования и застройки являются актами равного уровня, а, следовательно, генеральный план не может быть актом большей юридической силы.

Также обращал внимание, что земельный участок с кадастровым номером N на момент принятия обжалуемого решения прекратил свое существование, ввиду его раздела, в связи с чем, суд обязан был приостановить рассмотрение дела до разрешения спора о признании незаконным соответствующего постановления администрации N от 13.09.2021, которым произведен данный раздел.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор выражает несогласие с разрешением судом по существу требований административного истца, касающихся земельного участка с кадастровым номером N. По мнению прокурора, суд не учел, что в отношении данного участка права административного истца перестали затрагиваться, однако данный факт учтен не был и суд без достаточных оснований рассмотрел спор по существу, однако должен был прекратить дело в указанной части.

Относительно требований, касающихся земельного участка с кадастровым номером N автор апелляционного представления отмечал, что суд не учел, то обстоятельство, что в отсутствие урегулированности вопроса в Генеральном плане препятствий к соответствующему регулированию в Правилах землепользования и застройки не имеется.

Обращал внимание, что территориальная зона Р1 в отношении спорного участка определена административным ответчиком не произвольно, а в связи с нахождением части участка в водоохранной зоне реки Урочь, то есть в строгом соответствии с требованиями п. 4 ч.1 ст. 34 ГрК РФ.

Просил отменить состоявшийся по делу судебный акт, прекратив производство по делу в отношении требований, касающихся земельного участка с кадастровым номером N, а в отношении участка с кадастровым номером N - отказать в их удовлетворении.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле не явились. О дате и месте слушания по делу указанные лица извещены своевременно и надлежащим образом. Их явка по данному делу не является обязательной, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников административного судопроизводства.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представления, возражений на жалобу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения, которые являются документом градостроительного зонирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального района. Правила землепользования и застройки сельского поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Приняв во внимание положения статьи 64 КАС РФ, а также то обстоятельство, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта был предметом судебного контроля в рамках рассмотрения Ярославским областным судом административного дела по административному иску ФИО6 о признании недействующими в части правил землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района, утвержденных решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 91, решение по которому вступило в законную силу, суд первой инстанции обоснованно констатировал, что повторная проверка порядка принятия Правил, в том числе порядка проведения общественных обсуждений, а также требований к форме принятия, публикации, введению в действие не требуется.

С учетом названных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Нарушение своих прав оспариваемым нормативным правовым актом административный истец усматривал в необоснованном установлении данными правилами землепользования и застройки территориальной зоны Р -1 (зона рекреации) в отношении:

- земельного участка с кадастровым номером N, на котором по утверждению административного истца располагался принадлежащий ему объект незавершенного строительства - здание кафе;

- земельного участка с кадастровым номером N, часть которого административный истец намеревался приобрести для ведения личного подсобного хозяйства, подав соответствующее заявление в администрацию муниципального образования.

По мнению административного истца, установление в отношении указанных участков территориальной зоны рекреации, не предусматривающей возможность застройки участков, нарушает его права на завершение строительства объекта общепита и ведение личного подсобного хозяйства соответственно в отношении указанных выше участков.

Разрешая заявленные требования в отношении земельного участка с кадастровым номером N, суд первой инстанции, установив, что вступившим в законную силу решением Ярославского районного суда Ярославской области от 05 марта 2021г. признано отсутствующим зарегистрированное в ЕГРН право Соколова А.А. на объект незавершенного строительства с кадастровым номером N и признано отсутствующим обременение в виде аренды земельного участка с кадастровым номером N, пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении иска.

Судебная коллегия отклоняет доводы апелляционного представления об отмене решения суда в части данного земельного участка и необходимости прекращения производства по делу.

Вопреки доводам представления, положения части 2 статьи 191 КАС РФ предоставляют суду право прекратить производство по делу, но не устанавливают императивное правило безусловного прекращения производства по делу в случае, если оспариваемый нормативный акт перестал затрагивать права и законные интересы административного истца. Тот факт, что суд рассмотрел спор по существу, нарушением норм процессуального права не является, чьих-либо процессуальных прав судом не нарушено, в связи с чем оснований для отмены состоявшегося по делу решения суд апелляционной инстанции в указанной части решения не усматривает.

Между тем, судебная коллегия не может согласится с выводами суда об удовлетворении иска в части требований, касающихся земельного участка с кадастровым номером N, разрешая которые суд первой инстанции исходил из того, что апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 августа 2021г. генеральный план Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района, утвержденный решением муниципального Совета Ярославского муниципального района от 22 октября 2020г. N 68, признан недействующим в той мере, в которой он не позволяет определить местоположение земельных участков N относительного границы населенного пункта пос. Красный Бор.

В связи с тем, что после принятия апелляционного определения изменений в Генеральный план не вносилось, суд пришел к выводу, что распространение Правил в отношении земельного участка с кадастровым номером N противоречит положениям градостроительного законодательства, так как местоположение земельного участка относительно границы населенного пункта генеральным планом не определено.

Суд указал, что земельный участок с кадастровым номером N площадью 55397 кв.м образован в результате перераспределения земельного участка с кадастровым номером N, имевшего площадь 64060 кв.м. Перераспределение выразилось в выделении прибрежной полосы площадью 8123 кв.м. В остальном местоположение земельного участка с кадастровым номером N фактически совпадает с местоположением земельного участка с кадастровым номером N в территориальной зоне Р-1 согласно оспариваемым Правилам. Суд полагал, что оснований для вывода о том, что в результате перераспределения появилась определенность местоположения земельного участка с кадастровым номером N относительного границы населенного пункта п. Красный Бор, не имеется, в связи с чем пришел к выводу, что имеются основания для признания Правил недействующими в части земельного участка с кадастровым номером N образованного в результате перераспределения земельного участка с кадастровым номером N.

Однако, принимая решение, суд первой инстанции не учел, что Генеральный план муниципального образования был признан недействующим судебным актом лишь по причине правовой неопределенности, поскольку его текстовая и графическая части противоречили друг другу.

Так, судом было установлено, что проект Генерального плана, предусматривающий включение 220 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в п. Красный Бор участка с кадастровым номером N, был направлен в Правительство Ярославской области на согласование, откуда 24 сентября 2020 года со сводным заключением был передан Главе Ярославского муниципального района Ярославской области для организации работы согласительной комиссии.

Как следует из сводного заключения за подписью заместителя Председателя Правительства области, принято заключение об отказе в согласовании проекта Генерального плана, в том числе департамент охраны окружающей среды и природопользования, отказывая в согласовании, указал, что участок с кадастровыми номерами N, планируемый к включению в границы п. Красный Бор, находится в береговой полосе водного объекта (р. Урочь), в связи с чем необходимо привести границы земельного участка, планируемого к включению в границы населенных пунктов, в соответствие с действующим земельным и водным законодательством.

При этом также было указано, что на участке с кадастровым номером N частично расположен водный объект (предположительно пруд).

В свою очередь, Департамент имущественных и земельных отношений, отказывая в согласовании проекта Генерального плана, сослался на то, что земельные участки, включаемые в границы населенных пунктов и исключаемые из границ населенных пунктов, планируемые к переводу в иные категории, не обозначены на картографических материалах проекта. Департаментом агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области проект Генерального плана был согласован.

По результатам заседания согласительной комиссии от 15 октября 2020 года по вопросу урегулирования замечаний, послуживших основанием для подготовки сводного заключения об отказе в согласовании проекта Генерального плана, замечания департамента охраны окружающей среды и природопользования, департамента имущественных и земельных отношений были сняты в связи с их устранением.

В части участков, в отношении которых Генеральным планом 2016 года (признанным недействующим со дня принятия решения суда) приняты решения о переводе в границы населенных пунктов и эти решения исполнены, было решено не дублировать ранее принятые решения 2016 года, а использовать сведения государственного реестра недвижимости, в связи с чем отображать в Генеральном плане только решения, принимаемые на сегодняшний день.

После чего проект Генерального плана направлен на утверждение в Муниципальный Совет Ярославского муниципального района.

Таким образом, судом было установлено, что в текстовой части Генерального плана отсутствуют сведения о включении в границы населенного пункта п. Красный Бор земельного участка с кадастровым номером N, поскольку данного участка по состоянию на 2016 год еще не существовало и было продублировано решение 2016 года о включении в границу населенного пункта земель из которых впоследствии он был образован, однако в картографическом материале данный участок отображен находящимся в пределах населенного пункта п. Красный Бор.

Разрешая заявленные требования, касающиеся спорного земельного участка суд первой инстанции не учел следующих юридически значимых обстоятельств.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N был сформирован и поставлен на кадастровый учет по решению администрации Заволжского сельского поселения 22.07.2017 года с категорией земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования -земли запаса.

При формировании земельного участка администрация поселения руководствовалась действовавшим на дату издания распоряжения Генеральным планом Заволжского сельского поселения, утвержденным 7 декабря 2016 года, которым спорные земли, из которых впоследствии был образован земельный участок, были отнесены к территории населенного пункта.

Указанный Генеральный план был признан недействующим со дня принятия в связи с нарушением процедуры проведения публичных слушаний, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 июня 2020 года по административному делу N 3а-243/2019 по административному исковому заявлению акционерного общества "Транснефть-Север" о признании недействующим в части Генерального плана Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района Ярославской области.

Постановлением Главы администрации Ярославского муниципального района N от 02.08.2019 земельному участку с кадастровым номером N была установлена категория -земли сельскохозяйственного назначения. Государственная регистрация изменения категории земельного участка не была осуществлена в связи с тем, что имелся судебный акт о применении мер предварительной защиты в виде запрета вносить в ЕГРН изменения в отношении спорного участка.

Решением Ярославского районного суда Ярославской области от 22 мая 2020 года, вступившим в законную силу 15 октября 2020 года постановление администрации Ярославского муниципального района N от 02.08.2019 было признано незаконным.