Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 сентября 2022 года Дело N 66а-2694/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П.,

при секретаре Алексие Н.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-78/2022 по административному исковому заявлению Назарова Романа Вадимовича, Антипиной Юлии Александровны, Севостьянова Алексея Сергеевича, Полякова Михаила Сергеевича, Кузнецовой Инны Анатольевны, Виноградовой Ольги Эдуардовны, Козыренковой Ирины Евгеньевны, Лещишиной Екатерины Павловны и Семушиной Светланы Владимировны о признании не действующим решения Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области",

по апелляционной жалобе администрации Суздальского района Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П., объяснения представителя Назарова Р.В., Лещишиной Е.П. - адвоката Гужова А.Г., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" (далее также - решение Совета народных депутатов Суздальского района от 28 апреля 2021 года N 36) утвержден Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области (далее также - Генеральный план).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Суздальская новь" N 33 (12198) 5 мая 2021 года, размещён на официальном сайте администрации Суздальского района Владимирской области в сети "Интернет" и в сетевом издании "Суздаль-Медиа" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (SUZDAL-MEDIA).

Назаров Р.В., Антипина Ю.А., Севостьянов А.С., Поляков М.С., Кузнецова И.А., Виноградова О.Э., Козыренкова И.Е., Лещишина Е.П., Семушина С.В., проживающие, имеющие в собственности либо в пользовании недвижимое имущество на территории муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области, обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе его рассмотрения, о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решения Совета народных депутатов Суздальского района от 28 апреля 2021 года N 36 об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское, ссылаясь на необоснованное размещение примерно в 900 метрах к северу от поселка Сокол кладбища площадью 5,3 га, а также на нарушение процедуры проведения публичных слушаний.

В обоснование требований указано на не отвечающее требованиям законодательства планирование вблизи населенного пункта - поселка Сокол кладбища, создающего психологический дискомфорт для жителей, нарушающего права на благоприятную окружающую среду, сведения о площади которого в оспариваемом нормативном правовом акте противоречивы, а также на нарушение процедуры принятия этого нормативного правового акта, выразившееся, по мнению административных истцов, в отсутствие согласования, предусмотренного частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проекта Генерального плана муниципального образования Боголюбовское высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - администрацией Владимирской области, представившей по результатам рассмотрения проекта Генерального плана отрицательное сводное заключение в связи с выявленными нарушениями, в том числе части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В связи с отказом Голуб Д.Г. от предъявленного им административного искового заявления о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда Генерального плана муниципального образования Боголюбовское в части размещения примерно в 900 метрах к северу от поселка Сокол кладбища площадью 5,3 га, производство по административному делу в этой части определением Владимирского областного суда от 11 апреля 2022 года прекращено.

Решением Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года административное исковое заявление Назарова Р.В., Антипиной Ю.А., Севостьянова А.С., Полякова М.С., Кузнецовой И.А., Виноградовой О.Э., Козыренковой И.Е., Лещишиной Е.П. и Семушиной С.В. удовлетворено: признано не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области".

В апелляционной жалобе представитель администрации Суздальского района Владимирской области просит отменить решение Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам административного дела, нарушение и неправильное применение норм материального права.

Среди доводов апелляционной жалобы указано, что проект Генерального плана муниципального образования Боголюбовское предусматривал включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем подлежал согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - администрацией Владимирской области. При этом, Департамент сельского хозяйства Владимирской области в соответствии с возложенными на него полномочиями осуществляет согласование проектов генеральных планом поселений в части включения (исключения) земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана муниципального образования Боголюбовское от 29 мая 2019 года было размещено администрацией Суздальского района в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - ФГИС ТП) 29 мая 2019 года.

В трехмесячный срок со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту Генерального плана отрицательное сводное заключение в адрес администрации Суздальского района не поступило, во ФГИС ТП не размещено, в связи с чем в силу части 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план считается согласованным 29 августа 2019 года.

Отрицательное сводное заключение по проекту Генерального плана поступило в администрацию Суздальского района 12 сентября 2019 года, однако во ФГИС ТП не было размещено в нарушение статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, отрицательное сводное заключение по проекту Генерального плана мотивировано несогласием с проектом Департамента имущественных и земельных отношений, к компетенции которого не входит рассмотрение документов территориального планирования и подготовка заключения на них. Вопросы, рассматриваемые Департаментом имущественных и земельных отношений, в силу части 5 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации при согласовании проекта Генерального плана не могли учитываться.

Несогласие с проектом Генерального плана от уполномоченного органа - Департамента сельского хозяйства Владимирской области в части включения (исключения) земель сельскохозяйственного назначения в адрес администрации района не поступало.

Одновременно с этим в соответствии с постановлением администрации Суздальского района N 2318 от 25 сентября 2019 года создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки администрацией Владимирской области отрицательного сводного заключения от 10 сентября 2019 года N 04/02-08. По результатам рассмотрения разногласий согласительной комиссией принято решение о согласовании проекта Генерального плана, в связи с чем процедура согласования проекта Генерального плана, предусмотренная статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации соблюдена.

Публичные слушания проведены в порядке, предусмотренном статьями 5.1, 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности постановление главы Суздальского района N 73 от 18 ноября 2019 года "О назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" и оповещение о начале публичных слушаний размещено на официальном сайте администрации 20 ноября 2019 года опубликовано в газете "Суздальская новь" N 93; проект Генерального плана и информационные материалы к нему размещены на официальном сайте администрации в период с 28 ноября 2019 года по 8 декабря 2029года; в соответствии с установленным графиком с 20 ноября 2019 года по 24 января 2020 года проведены собрания участников публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Проведение собрания членами комиссии в меньшем составе от предусмотренного графиком не нарушает права и интересы участников публичных слушаний. Экспозиция проекта Генерального плана проведена в здании администрации Суздальского района в период с 28 ноября 2019 года по 8 декабря 2019 года в установленном режиме работы администрации. Замечания и предложения по проекту Генерального плана в части размещения кладбища около поселка Сокол от участников публичных слушаний не поступали. Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в соответствии с постановлением администрации Суздальского района N 135 от 22 января 2020 года и размещено на официальном сайте администрации района.

В 2017 году администрацией муниципального образования получено санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по Владимирской области на проект обоснования размера санитарно-защитной зоны для проектируемого кладбища на земельном участке площадью 6,95 га; Департаментом природопользования и окружающей среды Владимирской области утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих размещение кладбища на земельном участке площадью 6,95 га.

Генеральный план отражает планируемое размещение кладбища в 900 м на север от поселка Сокол, определяет стратегию развития территории муниципального образования в целом; указан ориентировочный размер площади планируемого к размещению кладбища; техническая ошибка в площади кладбища в текстовой части Генерального плана не нарушает права административных истцов.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором и административными истцами представлены письменные возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Административные истцы, представители административных ответчиков и заинтересованных лиц: администрации муниципального образования Боголюбовское Суздальского района, администрации Суздальского района, Совета народных депутатов Суздальского района, Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области, Департамента сельского хозяйства Владимирской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся в судебное заседание участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав возражения представителя административных истцов Назарова Р.В., Лещишиной Е.П. - адвоката Гужова А.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

С учетом положений частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 6, 24 Устава Суздальского района, утвержденного решением Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 26 декабря 2018 года N 101, статей 21, 27 Регламента Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области, утвержденного решением Совета народных депутатов Суздальского района от 19 июня 2019 года N 58, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемый административными истцами Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административные исковые требования, исходил из несоблюдения процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку административными ответчиками (Советом народных депутатов и администрацией Суздальского района) не представлено решение главы администрации Суздальского района о подготовке проекта Генерального плана Боголюбовского сельского поселения, которое принимается в соответствии с частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, кроме того утвержденный Советом народных депутатов Генеральный план содержал положения, подлежащие согласованию в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации, однако данный нормативный правовой акт согласован с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти не был и наличие отрицательного сводного заключения администрации Владимирской области по проекту Генерального плана свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки оспариваемого нормативного правового акта и перевода земель из одной категории в другую.

Рассматривая заявленные административным истцом требования, суд первой инстанции также признал существенными недостатки проведения собраний участников публичных слушаний по проекту Генерального плана, выразившиеся в том, что состав должностных лиц ответственных за проведение публичных слушаний (участвующих в их проведении в населенных пунктах поселок Боголюбово, село Добрынское, село Лемешки, поселок Сокол, село Новое, село Ославское, деревня Раменье, село Баскаки, село Суворотское, деревня Велисово, деревня Катраиха), не соответствовал перечню должностных лиц, указанных в графике проведения собраний участников публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план; имелись противоречия в части доведении до участников публичных слушаний в деревне Катриха, поселке Сокол, селе Суворотское, деревне Велисово информации относительно площади планируемого вблизи населенного пункта - поселка Сокол кладбища - 6 га; неверное указание результатов голосования в селе Новое (8 "за" - на аудиозаписи и 7 "за", 1 "воздержался" - в протоколе; в селе Чириково, селе Лемешки, селе Суромна графический материал к проекту Генерального плана был представлен не в полном объеме; в селе Ославское отсутствует запись момента голосования; в деревне Доржево публичные слушания по времени начались ранее заявленных 12 часов.

В соответствии с приведенными в судебном решении выводами перечисленные нарушения порядка организации и проведения публичных слушаний, а также нарушение пункта 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, связанное с отсутствием в пояснительной записке перечня земельных участков с указанием кадастровых номеров, подлежащих к включению в черту муниципального образования Боголюбское и исключению из границ его населенных пунктов, цели их дальнейшего планируемого использования, непредставление в проекте Генерального плана обоснования целесообразности включения таких территорий и земельных участков в границы населённых пунктов сельского поселения, отсутствие каких-либо документов, нормативных правовых актов, на основании которых вносятся данные изменения в указанный Генеральный план, не позволяющих провести полный анализ предлагаемых изменений в Генеральный план муниципального образования Боголюбовское, отсутствие в рассматриваемом проекте каких-либо документов, подтверждающих факты пересечения присоединяемых земельных участков с границами поселка Сокол, села Ославское, поселка Боголюбово, а также заключений кадастровых инженеров в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади таких земельных участков, непредставление в данном проекте Генерального плана документов при изменении границы населенных пунктов муниципального образования Боголюбовское (путем включения дополнительных территорий и земельных участков) в части приведения их в соответствие с государственным кадастром недвижимости (далее - ГКН), подтверждающих расхождения между сведениями ГКН и ранее утвержденным генеральным планом, ограничили население муниципального образования Боголюбовское в возможности получения информации о содержании проекта Генерального плана, участия в его обсуждении, доведения своего мнения по данному общественно-значимому вопросу до представительного органа местного самоуправления с целью его учета при принятии соответствующего муниципального правового акта. Кроме того, указанные обстоятельства не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, создавая неопределенность для всех субъектов правоотношений в указанной сфере, допуская неоднозначное толкование и произвольное применение Генерального плана муниципального образования Боголюбовское.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда, поскольку они опровергаются материалами дела и основаны на неверном применении норм материального права.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

По делу установлено, что, руководствуясь пунктом 11 части 1.1 статьи 6 Устава Суздальского района (об отнесении к вопросам местного значения муниципального района утверждение генеральных планов сельских поселений), 18 апреля 2016 года заказчик - администрация Суздальского района Владимирской области разместила на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок извещение о проведении открытого конкурса на оказание услуг по разработке проектной документации "Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области".

Разработанный Государственным унитарным предприятием Владимирской области "Областное проектно-изыскательское архитектурно-планировочное бюро" проект Генерального плана был размещен во ФГИС ТП 29 мая 2019 года.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

В силу части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.