Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 августа 2021 года Дело N 66а-2680/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Селиверстовой И.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-93/2021 по административному иску ООО "Верум" и ООО "Орбита" об оспаривании решения окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье",

по апелляционным жалобам окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" на решение Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 года, которым административный иск удовлетворен,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Манукина Д.В., представителя Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области Ждановой И.Ю., возражения представителя административных истцов Лыскова О.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда по доводам жалоб отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением поселкового Совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" приняты правила землепользования и застройки данного муниципального образования.

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 в названные Правила землепользования и застройки внесены изменения. Решение опубликовано в газете "Волна" N 16 от 02.03.2016, N 18 от 10.03.2016 и размещено на официальном сайте администрации муниципального образования: https://zelenogradsk.com/documents/rsd/rsd2016/?PAGEN _1=3.

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 Решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 отменено в порядке статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данное решение опубликовано в газете "Волна" N 1 (9347) от 15.01.2021 и размещено на сайте администрации муниципального образования.

ООО "Верум" и ООО "Орбита" обратились в Калининградский областной суд с административным иском к окружному Совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" о признании решения окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье" недействующим.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что на праве собственности ООО "Верум" принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, ООО "Орбита" - земельные участки с кадастровыми номерами N, образованные путем перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами N

Перечисленные земельные участки расположены в <адрес>, относятся к землям населенных пунктов, имеют разрешенное использование - для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и для сельскохозяйственных угодий.

Решением поселкового Совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" территория исходных земельных участков, из которых образованы указанные земельные участки, была отнесена к территориальной зоне Р-1 "Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма".

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 внесены изменения в названные Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми территория упомянутых земельных участков отнесена к жилым, общественно-жилым, общественно-деловым зонам и иным зонам, а также установлен соответствующий градостроительный регламент.

Такое градостроительное зонирование, по мнению административных истцов, в полной мере соответствовало функциональному зонированию, установленному Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

В целях освоения территории административными истцами проведены работы по ее межеванию с образованием 24 земельных участков различной площади и планируемого назначения, инициирована процедура изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Однако решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 отменено решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37.

По мнению административных истцов, решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 ограничивает их право определять режим использования земельных участков в соответствии с действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования при возникшем несоответствии между функциональным и градостроительным зонированием спорной территории, а также не соответствует закону, поскольку фактически решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 изменены действующие Правила землепользования и застройки муниципального образования в то время как в соответствии с Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" внесение изменений в Правила землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области отнесено к компетенции Правительства Калининградской области.

Также административные истцы указывали, что оспариваемое решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 было принято в нарушение порядка, предусмотренного ст. ст. 31, 32 ГрК РФ, без обязательного проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Просили признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу названное решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

В судебном заседании представители ООО "Верум" - Крузман А.Х. и Томашевская А.Г., представитель ООО "Орбита" - Томашевская А.Г. заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Окружной Совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" подал ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Ходатайство о привлечении к участию в деле заинтересованного лица мотивировано тем, что проект оспариваемого нормативного правового акта был внесен в представительный орган муниципального образования главой администрации городского округа в порядке, предусмотренном статьей 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данное ходатайство оставлено судом без удовлетворения по тем основаниям, что по смыслу ч.ч. 5, 9 ст. 213 КАС РФ обязательному привлечению к участию в деле подлежит лицо, принявшее оспариваемый нормативный правовой акт, на которое возложено бремя доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи.

Решением Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 года административный иск удовлетворен.

Признано не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье".

Определением судьи от 8 апреля 2021 года, вынесенным по заявлению административных истцов ООО "Верум" и ООО "Орбита", постановленное по делу решение разъяснено.

Судом постановлено признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу решение окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье" в части регулирования правового режима земельных участков с кадастровыми номерами N.

Апелляционным определением судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июня 2021 года определение Калининградского областного суда от 8 апреля 2021 года отменено, административным истцам отказано в разъяснении судебного решения.

Не согласившись с постановленным по делу решением, окружной Совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области подали апелляционные жалобы, содержащие просьбы об отмене состоявшегося по делу решения.

В обоснование доводов жалобы окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" указано, что основанием к изданию окружным Советом депутатов оспариваемого нормативного акта явился проект, представленный администрацией муниципального образования "Зеленоградский городской округ", в связи с чем, привлечение администрации является обязательным.

Кроме того, податель жалобы указывал, что в рассматриваемом деле привлечение в качестве заинтересованного лица Правительства Калининградской области, как органа, обладающего полномочиями по внесению изменений в Правила землепользования и застройки, также является обязательным.

Отмечал, что отмена нормативного правового акта органом, его издавшим в порядке самоконтроля, является гарантией самостоятельности органов местного самоуправления.

Обращал внимание, что отмененное оспариваемым нормативным правовым актом решение N 37 содержало изменения в Правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье. Этим решением дополнялись виды разрешенного использования в территориальные зоны и градостроительные регламенты. Однако, суд первой инстанции, отменяя решение N 54, не учел тот факт, что изменения касались территории всего поселка, а не спорных участков, что также является основанием к отмене решения.

Полагал, что права административных истцов, приобретших земельные участки для целей сельскохозяйственного использования, оспариваемым актом не нарушаются, поскольку их застройка ввиду нахождения в 500 м от водоохранной зоне <данные изъяты> не возможна.

Просил отменить постановленное по делу решение, привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ", Правительство Калининградской области и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, либо вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области указывает, что вывод суда о том, что с отменой решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" (далее - Решение N 37) применительно к территории поселка Заостровье изменилось территориальное зонирование, при котором не был соблюден принцип первичности генерального плана, породивший неопределенность правового режима земельных участков, принадлежащих административным истцам, нельзя признать обоснованным.

Решение N 37 было принято в развитие решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.11.2015 N 301, которым были внесены изменения в Генеральный план муниципального образования "Ковровское сельское поселение", в соответствии с которым, земельные участки, принадлежащие административным истцам, были включены в границы населенного пункта и отнесены к нескольким функциональным зонам.

При принятии данного решения были допущены нарушения статей 31-33 ГрК РФ, в связи с чем оно и было отменено органом, его издавшим в порядке самоконтроля.

Отмечает, что в настоящее время земельные участки административных истцов имеют ВРИ для сельскохозяйственного производства, категория земель: земли населенных пунктов, однако изначально они относились к иной категории - земель сельскохозяйственного назначения и имели ВРИ "для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий" и "для сельскохозяйственного производства".

Постановлением правительства Калининградской области от 31.03.2021 N 166 в генеральный план Зеленоградского городского округа внесены изменения, в соответствии с которыми земельные участки административных истцов были исключены из границ населенного пункта и отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Просит отменить судебный акт и принять новый, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", принятой к производству суда апелляционной инстанции, указано, что Решение N 37 было принято на основании проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, представленный администрацией муниципального образования данный орган подлежал безусловному привлечению к участию в деле, равно как и правительство Калининградской области, как как орган, обладающий полномочиями по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в настоящее время.

Податель жалобы отмечал, что отменяя решение N 54 суд вернул земельные участки в жилую зону и общественно-деловую зону, в которых не предусматривается вид разрешенного использования - производство сельскохозяйственной продукции, тем самым суд не восстановил права административных истцов.

Указывал, что в настоящее время в Генеральный план вносятся изменения, согласно которым спорные земельные участки будут отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного производства и сельхозугодий.

Выражал несогласие с выводом суда о том, что вынесенное решение создает правовую неопределенность земельных участков, поскольку они должны использоваться в соответствии с видом разрешенного использования.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором и административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, в том числе приобщенные в порядке статьи 308 КАС РФ, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя административный иск суд первой инстанции исходил из того, что независимо от мотивов принятия оспариваемого решения, им произведено фактическое изменение градостроительного зонирования без учета положений генерального плана городского округа, что не соответствует нормам градостроительного законодательства о первичности генерального плана муниципального образования и нарушает права и законные интересы административных истцов, порождая неопределенность правового режима принадлежащих им земельных участков.

С таким выводом в полной мере не может согласится судебная коллегия, однако данный вывод суда не привел к вынесению незаконного решения.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено: