Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 июня 2021 года Дело N 66а-2663/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И.,

судей Васильевой Т.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Борковской А.Б.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-470/2021 по апелляционной жалобе Кадырова М.М. на решение Московского городского суда от 3 марта 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Кадырова Марата Маратовича к Мэру Москвы, Правительству Москвы о признании недействующими отдельных положений Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И., выслушав объяснения административного истца Кадырова М.М., представителя административных ответчиков Мэра Москвы, Правительства Москвы Гоголя С.А., представителя третьего лица Департамента информационных технологий города Москвы Сыстерова Е.Е., заключение прокурора Слободина С.А., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указом Мэром Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ (далее - Указ) на территории города Москвы введен режим повышенной готовности.

Данный указ размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы (http://www.mos.ru) 5 марта 2020 года и опубликован 10 марта 2020 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 14. В последующем в Указ N 12-УМ неоднократно вносились изменения.

Согласно пункту 10.1 оспариваемого указа в редакции указа Мэра Москвы от 08.06.2020 N 69-УМ граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении 5 к настоящему указу, обязали соблюдать режим самоизоляции, за исключением случаев покидания места проживания (пребывания) в целях прогулки и занятия физической культурой и спортом в порядке, предусмотренном приложением 8 к настоящему указу. Режим самоизоляции должен быть обеспечен по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

Режим самоизоляции может не применяться к руководителям и сотрудникам предприятий, организаций, учреждений и органов власти, чье нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования, работникам здравоохранения, а также к гражданам, определенным решением Штаба по мероприятиям по предупреждению завоза и распространения инфекции, вызванной коронавирусом 2019-nCoV в городе Москве (далее также - Штаб).

Пунктом 10.3 Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы совместно с Департаментом информационных технологий города Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы и Департаментом образования и науки города Москвы обеспечить приостановление (с последующей записью билетов в размере не менее оплаченных периодов) в указанный период возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы (уполномоченных ими организаций), для учеников 5 класса и старше образовательных организаций, предоставляющих начальное общее, основное общее, среднее общее образование, а также обучающихся в профессиональных образовательных организациях, реализующих программы среднего профессионального образования, образовательных организациях высшего образования (за исключением обучающихся, осуществляющих трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность в медицинских организациях, а также иную трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность при условии подтверждения по телефону + 7 (495) 777-77-77 либо на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (при наличии регистрации в личном кабинете), граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции в соответствии с пунктом 10.1 настоящего указа.

Приложением 5 к данному Указу утвержден перечень заболеваний, требующих соблюдения режима самоизоляции:

1. Болезнь эндокринной системы - инсулинозависимый сахарный диабет, классифицируемая в соответствии с Международной классификацией болезней - 10 (МКБ-10) по диагнозу E10.

2. Болезни органов дыхания из числа:

2.1. Другая хроническая обструктивная легочная болезнь, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J44.

2.2. Астма, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J45.

2.3. Бронхоэктатическая болезнь, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозу J47.

3. Болезнь системы кровообращения - легочное сердце и нарушения легочного кровообращения, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозам I27.2, I27.8, I27.9.

4. Наличие трансплантированных органов и тканей, классифицируемых в соответствии с МКБ-10 по диагнозу Z94.

5. Болезнь мочеполовой системы <1> - хроническая болезнь почек 3-5 стадии, классифицируемая в соответствии с МКБ-10 по диагнозам N 18.0, N 18.3 - N 18.5.

6. Новообразования из числа <2>:

6.1. Злокачественные новообразования любой локализации <1>, в том числе самостоятельных множественных локализаций, классифицируемые в соответствии с МКБ-10 по диагнозам C00 - C80, C97.

6.2. Острые лейкозы, высокозлокачественные лимфомы, рецидивы и резистентные формы других лимфопролиферативных заболеваний, хронический миелолейкоз в фазах хронической акселерации и бластного криза, первичные хронические лейкозы и лимфомы <1>, классифицируемые в соответствии с МКБ-10 по диагнозам C81 - C96, D46.

<1> При режиме самоизоляции допускается посещение медицинской организации по поводу основного заболевания.

<2> Самоизоляция не распространяется на пациентов, отнесенных к третьей клинической группе (в онкологии).

Кадыров М.М. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующими и подлежащими отмене с момента издания отдельных положений Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

С учетом уточнений административный истец окончательно просил признать недействующими и подлежащими отмене с момента издания просил абзац первого пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 года N 61-УМ, от 4 июня 2020 года N 66-УМ, от 8 июня 2020 года N 69-УМ, от 15 июня 2020 года N 72-УМ, от 22 июня 2020 года N 74-УМ, от 25 сентября 2020 года N 92-УМ, от 6 октября 2020 года N 97-УМ) в совокупности с Приложением 5 (в редакции Указа Мэра Москвы от 27 мая 2020 года N 61-УМ) к Указу в части произвольного ограничения на неопределенный срок прав лиц, указанных в абзаце первом пункта 10.1 Указа, по отношению к правам других лиц, а также пункт 10.3 в совокупности с абзацем первым пункта 10.1 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции указов Мэра Москвы от 27 мая 2020 года N 61-УМ, от 4 июня 2020 года N 66-УМ, от 8 июня 2020 года N 69-УМ, от 15 июня 2020 года N 72-УМ, от 22 июня 2020 года N 74-УМ, от 25 сентября 2020 года N 92-УМ, от 6 октября 2020 года N 97-УМ) в части произвольного лишения права на льготный и бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси маршрутного такси) и на пригородном железнодорожном транспорте лиц, указанных в абзаце первом пункта 10.1 Указа.

В обоснование заявленных требований Кадыров М.М. указал, что на основании федеральных законов и закона города Москвы категория лиц - "ветераны боевых действий", к которым относится административный истец, имеет право на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и на бесплатный проезд в городе Москве на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), ему выдана социальная карта, являющаяся проездным билетом для бесплатного проезда, однако оспариваемым пунктом 10.3 Указа возможность его льготного бесплатного проезда была приостановлена. Названным положением административный ответчик на неопределённый срок лишил отдельные категории граждан, в том числе ветеранов боевых действий, возможности получения мер государственной социальной поддержки, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в связи с чем административный истец вынужден нести расходы на оплату проезда. Ввиду установленных оспариваемыми нормами Указа ограничений, отдельные категории граждан, указанные в пункте 10.1 Указа, поставлены на неопределенный срок в неравное положение по сравнению с иными категориями граждан, которое выражается в установлении под угрозой административного наказания ограничений, возможности реализовать свои конституционные права и свободы, в частности - право на свободу передвижения, на свободное использование своих способностей к труду, профессии и др. В пункте 10.1 Указа административный ответчик установил юридически значимые последствия исходя из предположений относительно состояния здоровья граждан, при том, что установление таких последствий должно производиться на основании процедуры медицинского обследования. Определяя круг лиц, обязанных соблюдать режим самоизоляции, административный ответчик руководствовался формальными и произвольными признаками без учета реального состояния здоровья каждого гражданина. Поскольку на обеспечение бесплатного проезда граждан были выделены необходимые средства из федерального бюджета и бюджета города Москвы, были созданы условия для неосновательного обогащения получателей выделяемых бюджетных средств. Административным ответчиком не предусмотрено никакой соразмерной компенсации взамен прекращения предоставления мер государственной и региональной социальной поддержки. Введенные на постоянной основе ограничения для граждан, указанных в пункте 10.1 Указа, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, имеют признаки дискриминации; изданием данных норм административный ответчик превысил свои полномочия.

Решением Московского городского суда от 3 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Кадырова М.М. отказано.

В апелляционной жалобе Кадыров М.М. просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на неправильное применение судом норм действующего законодательства, повлекшее неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела. Принимая решение, ограничился необходимостью установления исключительно обстоятельств, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и не установил, нарушаются ли права и законные интересы административного истца и иных лиц оспариваемыми нормами Указа, имеются ли полномочия у Мэра Москвы на отмену мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, которым такое право предоставлено на основании федеральных и региональных законов и на установление дискриминации граждан по признаку возраста и состояния здоровья, соответствуют ли оспариваемые нормы Указа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. По мнению административного истца, Мэр Москвы не наделен правом лишать отдельные категории граждан мер социальной поддержки, которые установлены федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, без какой-либо компенсации права на льготный бесплатный проезд. Неравное положение одних социальных групп по отношению к другим социальных группам является дискриминацией. Ограничения установлены как неопределенный срок, поскольку в оспариваемой норме не установлен срок их окончания. Главные государственные врачи в силу действующего законодательства наделены полномочиями по введению ограничительных мероприятий только в организациях и на объектах, соответственно, их рекомендации не могут касаться территории целого субъекта Российской Федерации. В нарушение статьи 13 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства непосредственно не исследованы, в нарушение статьи 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не применил подлежащие применению законы, неправильно истолковал закон, не учел правовые позиции, изложенные в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, не обеспечил получение судебной защиты путем восстановления нарушенных прав.

От прокуратуры г. Москвы, представителя Мэра Москвы поступили письменные возражения, в которых указано на несогласие с доводами апелляционной жалобы с просьбой об оставлении решения суда без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося представителя Департамента здравоохранения города Москвы, не сообщившего о причинах неявки и не просившего об отложении рассмотрения дела.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив содержание пунктов 10.1, 10.3, приложения 5 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности", предусматривающих приостановление возможности использования для льготного и бесплатного проезда транспортного приложения социальных карт, выпущенных на основании решений органов исполнительной власти города Москвы для граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции, в том числе лиц, имеющих хронические заболевания сердечно-сосудистой системы, органов дыхания, диабет и др., Московский горордской суд пришел к верному выводу наличии у административного истца Кадырова М.М., имеющего как ветеран боевых действий социальную карту для бесплатного проезда, действие которой было приостановлено, права на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании названного нормативного правового акта недействующим.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", подпункта "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", постановления Правительства Москвы от 30 марта 2004 года N 180-ПП "О Комиссии Правительства Москвы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности", сделал верный вывод о принятии оспариваемого Указа N 12-УМ с дальнейшими изменениями уполномоченным лицом в пределах компетенции с соблюдением порядка опубликования.

Полномочия и компетенция Мэра Москвы на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также актов о внесении в него изменений, порядок их принятия и введение в действие являлись предметом судебной проверки по административным делам N 3а-3877/2020, N 3а-3980/2020, N 3а-4457/2020 судебные решения по которым вступили в силу, и признаны соответствующими нормам действующего законодательства, а потому данные обстоятельства в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении настоящего дела.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. На основании пункта 8 этой же статьи таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 названного закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, которые обязаны соблюдать граждане в соответствии со статьей 19 данного закона.

Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

Согласно подпунктам "а", "б" пункта 3, подпунктам "в", "г" пункта 4 названных Правил при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации. При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.