Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 февраля 2022 года Дело N 66а-263/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Константиновой Ю.П., Щербаковой Н.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-161/2021 по административному исковому заявлению Акционерного общества "ЭкоСити" о признании не действующим абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443, а также приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов",

по апелляционным жалобам Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" на решение Орловского областного суда от 13 октября 2021 года об удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В., объяснения представителей Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области по доверенности А.С., общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" К.И., общества с ограниченной ответственностью "Экоград" Ч.Е., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя административного истца Акционерного общества "Экосити" Д.О., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443 (далее также - Приказ N 443) утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее по тексту - ТКО), на территории Орловской области (далее по тексту- Территориальная схема).

Приказ N 443 с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 сентября 2019 года, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 29 сентября 2019 года.

Абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы предусматривает, что изменение региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами схемы потоков отходов, установленной территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области возможно по предварительному согласованию с Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в случаях:

- технологических ограничений и сбоев работы объектов инфраструктуры по обращению с отходами, используемых для обеспечения сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов;

- форс-мажорных обстоятельств, обуславливающих невозможность соблюдения утвержденной схемы потоков отходов;

- отсутствия действующих и введенных в эксплуатацию объектов, предназначенных для обеспечения обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

Приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов" (далее по тексту - приказ Департамента от 19 мая 2021 года), изданным на основании выше приведенных положений пункта 10.2 раздела 10 Территориальной схемы и письма регионального оператора Общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" (далее также- ООО "УК "Зеленая Роща") от 19 мая 2021 года N 800-и, в связи с технологическим ограничением деятельности по обработке твердых коммунальных отходов (далее по тексту ТКО) на объекте обработки - мусоросортировочном комплексе Акционерного общества "ЭкоСити" (далее - АО "ЭкоСити", Общество, административный истец), являющегося оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и владельцем объекта обработки отходов, согласовано временное, на период до прекращения технологического ограничения деятельности по обработке ТКО на объекте обработки - мусоросортировочном комплексе АО "ЭкоСити" (город Орел), изменение схемы потока твердых коммунальных отходов, с направлением ТКО, собранных на территории Заводского района города Орла и прилегающих территориях Орловского района Орловской области, на мусоросортировочный комплекс общества с ограниченной ответственностью "Экоград" (<адрес>) (далее по тексту ООО "Экоград").

Не согласившись с приказом Департамента от 19 мая 2021 года, Общество обратилось в Орловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ссылаясь на то, что оспариваемым приказом фактически внесены изменения в Приложение В1 "Перспективная логистическая модель (схема потоков ТКО на период 2019-2029 годов)" Территориальной схемы, что противоречит федеральному законодательству, регламентирующему порядок внесения изменений в Территориальную схему, неотъемлемой частью которой является схема потоков отходов.

По мнению административного истца, оспариваемый приказ, регулирующий отношения в области обращения с отходами, обладает признаками нормативности, поскольку принят уполномоченным органом, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, распространяет действие не только на организации, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, но и на иных лиц с учетом обязательного характера Территориальной схемы, предусматривающей направление ТКО с территории Заводского района города Орла и прилегающих территорий Орловского района Орловской области, на объект обработки АО "ЭкоСити", расположенный в городе Орле.

Общество полагало, что оспариваемый приказ принят с нарушением порядка его принятия и правил введения в действие.

Общество считает, что оспариваемый приказ противоречит пункту 10 статьи 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", пункту 1 статьи 15 и статье 16 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 29-34 Правил от 22 сентября 2018 года N 1130, статье 8 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области".

В процессе судебного разбирательства административный истец дополнил административные исковые требования, и наряду с требованием об оспаривании приказа Департамента от 19 мая 2021 года, просил суд признать не действующим со дня вступления решения в законную силу абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, полагая, что оспариваемые положения Территориальной схемы приняты с превышением компетенции, не соответствуют требованию формальной определенности, поскольку содержат термин "технологические ограничения", понятие которого в федеральном и отраслевом законодательстве отсутствует, создают возможность его произвольного толкования и применения, устанавливают для регионального оператора и Департамента необоснованно широкие пределы усмотрения, следовательно, содержат коррупциогенный фактор, предусмотренный пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, и противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Определениями Орловского областного суда от 30 августа 2021 года произведена замена административного ответчика Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области его правопреемником Департаментом жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области (далее - Департамент ЖКХ,ТЭК и энергосбережения Орловской области), к участию в данном деле в качестве заинтересованных лица на стороне административного ответчика привлечено ООО "Экоград" и общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" (далее по тексту ООО "УК "Зеленая Роща").

Решением Орловского областного суда от 13 октября 2021 года административные исковые требования Акционерного общества "ЭкоСити" удовлетворены.

Суд признал не действующим:

с момента вступления решения суда в законную силу абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443;

со дня издания приказ Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов".

Не согласившись с постановленным решением, административный ответчик в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение, которым заявленные требования оставить без удовлетворения. В обоснование жалобы указывает на неправильное определение судом обстоятельств, значимых для дела, и неправильное применение норм материального и процессуального права, повторяет доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление.

Дополнительно обращает внимание судебной коллегии, что основанием для издания приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 послужила невозможность соблюдения региональным оператором территориальной схемы обращения с отходами в следствие технологических ограничений в деятельности оператора по обращению с отходами АО "ЭкоСити". Указанный приказ являлся временной мерой неотложного характера. Приказ затрагивает права конкретного перечня юридических лиц, что свидетельствует о том, что внесение изменений в нормативный правовой акт территориальную схему не допускалось. Таким образом, указанный иск рассмотрен Орловским областным судом в нарушение правил подведомственности, и подлежал проверке в арбитражном суде.

Не согласился заявитель и с выводами суда первой инстанции о принятии абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы с превышением предоставленных полномочий, поскольку при отсутствии правового регулирования отдельных вопросов обращения с отходами федеральными нормативными правовыми актами, департамент вправе осуществить региональное правовое регулирование.

Не подлежал проверке, по мнению заявителя, абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, поскольку указанный акт оспаривался АО "ЭкоСити" по тем же основаниям, отказался от заявленных требований, а отказ принят судом.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо ООО "Управляющая компания "Зеленая Роща" просит отменить состоявшееся решение Орловского областного суда от 13 октября 2021 года, приводя те же доводы несогласия с решением суда, что административный ответчик.

На апелляционные жалобы представителем административного истца АО "ЭкоСити" поданы возражения, из которых следует, что последний полагает решение суда законным и обоснованным. Административный истец выражает согласие с выводами суда первой инстанции о нормативном характере приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253, которым фактически изменена схема потоков отходов, являющаяся неотъемлемой частью Территориальной схемы. Не соглашается истец и с доводами жалобы о наличии у Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области правомочий на расширение оснований для внесения изменений в Территориальную схему в целях предупреждения чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств. Полагает, что вопреки доводам апелляционной жалобы, основания для прекращения производства по делу в части требований о признании недействующим абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, в связи с ранее разрешенным отказом от административных исковых требований не имеется, поскольку настоящий иск заявлен по новым обстоятельствам, вызванным изданием приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253.

Принесены на апелляционные жалобы возражения и прокурором, участвующим в деле, который полагает состоявшееся решение законным и обоснованным и не подлежащим отмене по доводам жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В частности, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 4 Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Орловской области", абзац 5 части 5 статьи 5 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", пункта 6.13.2. Положения о Департаменте строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года N 425, суд обоснованно пришел к выводу, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта именно Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области обладал полномочиями органа исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области по разработке и утверждению территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, Департамент приказом от 16 сентября 2019 года N 443 утвердил Территориальную схему обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, в Орловской области.

Указанный приказ Департамента с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 сентября 2019 года, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 29 сентября 2019 года.

Электронная модель Территориальной схемы Орловской области размещена в сети "Интернет" (http://orel.shemaothodov.ru).

Соблюдение порядка принятия и введения указанного акта в законную силу участниками процесса не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами. Исходя из положений пункта 3 этой же статьи территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, в том числе: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

В состав Территориальной схемы обращения с ТКО Орловской области включена схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, с указанием графического обозначения мест, количества образующихся отходов, количества объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов что соответствует положениям пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ.

В п. 10.2 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с ТКО, Орловской области, установлена система транспортирования ТКО на территории Орловской области по данным организаций, транспортирующих отходы.

Из абзаца 7 пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы следует, что изменение региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами схемы потоков отходов, установленной территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области возможно по предварительному согласованию с Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в случаях:

- технологических ограничений и сбоев работы объектов инфраструктуры по обращению с отходами, используемых для обеспечения сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов;

- форс-мажорных обстоятельств, обуславливающих невозможность соблюдения утвержденной схемы потоков отходов;

- отсутствия действующих и введенных в эксплуатацию объектов, предназначенных для обеспечения обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

Удовлетворяя требования административного истца о признании Территориальной схемы не действующей в части абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с превышением установленных законом полномочий в нарушение положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы административного истца, который является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с изданием приказа Департамента от 19 мая 2021 года.