Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 августа 2022 года Дело N 66а-2610/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей: Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П.,

при секретаре Алексие Н.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное делоN 3а-117/2021 по административному исковому заявлению Сунцова Михаила Михайловича к Совету депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области о признании недействующим в части решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 24 марта 2020 года N 4/46 "Об утверждении Генерального плана Наро-Фоминского городского округа Московской области", решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 27 декабря 2017 года N 14/11 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) Наро-Фоминского городского округа Московской области"

по апелляционной жалобе Сунцова Михаила Михайловича на решение Московского областного суда от 28 марта 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П., объяснения представителей административного истца Ефимовой Е.И., Корневой Т.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

Сунцов М.М., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Наро-Фоминского городского округа Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 24 марта 2020 года N 4/46 (далее - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки территории (части территории) Наро-Фоминского городского округа Московской области, утвержденных решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 27 декабря 2017 года N 14/11 (далее - Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной и территориальной зоне СП-1 (зона кладбищ), в части организации функциональной и территориальной зоны СП-1 (зона кладбищ), куда входит земельный участок с кадастровым номером N

В обоснование требований административный истец указал, что в нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства в целях расширения территории старого Вознесенского городского кладбища г. Верея (по адресу: г. Верея, ул. Заводская) площадью 72 500 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, сформирован дополнительный земельный участок площадью 17 500 кв.м с кадастровым номером N, границы которого находятся в непосредственной близости к земельному участку административного истца, недалеко от жилой застройки и реки Протвы.

Установление функциональной и территориальной зон, предполагающих размещение кладбища и возможность осуществления новых захоронений, противоречит положениям Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Санитарно-эпидемиологические правила", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 года N 45, СанПиН 2.1.4.1110-02. 2.1.4 "Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 февраля 2002 года, и создает угрозу ухудшения экологии и окружающей среды.

Решением Московского областного суда от 28 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец, ссылаясь на неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значением для дела, неверное применение судом норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение, которым его требования удовлетворить. Податель жалобы полагает, что суд пришел к ошибочному выводу о соответствии Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации. Считает, что судом не применены подлежащие применению нормы Федерального закона "О погребении и похоронном деле", СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3, устанавливающие требования к характеристикам местности для участка, отводимого под кладбище. Кроме того, суд не учел расположение земельного участка в первом и втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

В пояснениях к апелляционной жалобе представитель Сунцова М.М. просит назначить по делу судебную землеустроительную экспертизу на предмет установления расстояний между границами земельных участков, определения уклона земельного участка с кадастровым номером N, поручив ее проведение <данные изъяты>

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.

Административный истец Сунцов М.М., представители Администрации Наро-Фоминского городского округа Московской области, Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области, Правительства Московской области, Федерального агентства водных ресурсов, Межрегионального Управления Росприроднадзора по Московской и Смоленской областям, Управления Роспотребнадзора по Московской области, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области", Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников судопроизводства.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проанализировав положения пункта 26 части 1 статьи 16, частей 1 и 4 статьи 7, части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункта 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, пункта 29 части 1 статьи 6, пункта 9 части 2 статьи 28 статей 1, 4, 6, 21 и 22 Устава Наро-Фоминского городского округа Московской области, принятого решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 23 ноября 2017 года N 3/8, статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области" (далее - Закон Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ), суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемый Генеральный план и изменения к нему приняты уполномоченным органом, в правомочном составе, с соблюдением порядка опубликования.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, до принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений, проводились публичные слушания по их проектам, по результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, которые были официально опубликованы в соответствии с приведенными выше положениями закона и нормативных правовых актов органа местного самоуправления.

Нарушений порядка подготовки и утверждения Генерального плана и внесения в него изменений, процедуры и порядка проведения публичных слушаний, судом не установлено.

Судебная коллегия принимает во внимание, что полномочия административного ответчика, соблюдение требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, участвующими в деле лицами не оспаривались.

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления, указав что оспариваемый в части Генеральный план соответствует градостроительному законодательству и принят с соблюдением установленной процедуры, в связи с чем не подлежит признанию недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного анализа названных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что находящийся в собственности муниципального образования Наро-Фоминский городской округ земельный участок с кадастровым номером N площадью 17 500 кв. м (расположен по адресу: Московская область, Наро-Фоминский район, городское поселение Верея, г. Верея, ул. Заводская) Генеральным планом Наро-Фоминского городского округа Московской области отнесен к функциональной зоне специального назначения СП-1 (зона кладбищ).

В соответствии с Генеральным планом городского поселения Верея Наро-Фоминского муниципального района Московской области, утвержденным решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 6 июня 2017 года N 4/104, ранее земельный участок с кадастровым номером N относился к функциональной зоне ритуальной деятельности (СП-1).

Установление функциональных зон и определения планируемого размещения объектов при территориальном планировании проводится в рамках инженерных изысканий - обязательной части градостроительной деятельности, обеспечивающей комплексное изучение природных условий территории (региона, района, площадки, участка, трассы) и факторов техногенного воздействия на территорию объектов капитального строительства.

В силу пункта 4.3 "СП 47.13330.2016. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", утвержденного и введенного в действие Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1033/пр, при выполнении инженерных изысканий должны соблюдаться требования нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих градостроительную деятельность, а также нормативных документов, соответствующих требованиям.

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, в этой связи к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительный кодекс Российской Федерации).

Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) в пункте 1 статьи 4 определяет, что места погребения - это участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

В силу положений статей 16, 17 и 18 данного федерального закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 84 (действовали до 1 марта 2021 года), было предусмотрено, что они подлежат применению при размещении и эксплуатации кладбищ, являются обязательными для исполнения (далее - СанПиН 2.1.2882.11). Согласно пункту 2.1 данных СанПин размещение кладбищ осуществляются в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности и санитарными правилами и нормативами.

Разделом II СанПиН 2.1.2882.11 были установлены гигиенические требования к размещению кладбищ, зданий, сооружений и помещений похоронного назначения, в частности к выбору земельного участка под размещение кладбища, который производится на основе санитарно-эпидемиологической оценки следующих факторов: санитарно-эпидемиологической обстановки; градостроительного назначения и ландшафтного зонирования территории; геологических, гидрогеологических и гидрогеохимических данных; почвенно-географических и способности почв и почвогрунтов к самоочищению; эрозионного потенциала и миграции загрязнений; транспортной доступности (пункт 2.3).

При этом участок, отводимый под кладбище, должен удовлетворять следующим требованиям: иметь уклон в сторону, противоположную населенному пункту, открытых водоемов, а также при использовании населением грунтовых вод для хозяйственно-питьевых и бытовых целей; не затопляться при паводках; иметь уровень стояния грунтовых вод не менее чем в двух метрах от поверхности земли при максимальном стоянии грунтовых вод. При уровне выше двух метров от поверхности земли участок может быть использован лишь для размещения кладбища для погребения после кремации; иметь сухую, пористую почву (супесчаную, песчаную) на глубине 1,5 м и ниже с влажностью почвы в пределах 6 - 18% (пункт 2.4).

Установлен запрет на размещение кладбища на территориях: первого и второго поясов зон санитарной охраны источников централизованного водоснабжения и минеральных источников; первой зоны санитарной охраны курортов; с выходом на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов; со стоянием грунтовых вод менее двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам, заболоченных; на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей (пункт 2.2).

Предусмотрены расстояния для размещения кладбища, в частности от жилых зданий, от водозаборных сооружений централизованного источника водоснабжения населения (пункт 2.5).

Также СанПиН 2.1.2882.11 устанавливало, что устройство кладбища осуществляется в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом, в котором необходимо предусмотрены: наличие водоупорного слоя для кладбищ традиционного типа; систему дренажа; обваловку территории; характер и площадь зеленых насаждений; организацию подъездных путей и автостоянок; планировочное решение зоны захоронений для всех типов кладбищ с разделением на участки, различающиеся по типу захоронений, при этом площадь мест захоронения должна быть не более 70% общей площади кладбища; разделение территории кладбища на функциональные зоны (входную, ритуальную, административно-хозяйственную, захоронений, зеленой защиты по периметру кладбища); канализование, водоснабжение, теплоэлектроснабжение, благоустройство территории (пункт 2.7).

В настоящее время аналогичные требования установлены в СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" (введены в действие с 1 марта 2021 года).

Учитывая приведенные нормы и положения статей 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ, вопросы организация ритуальных услуг, содержания мест захоронения, установление порядка организации уборки территорий кладбищ, благоустройства территорий кладбищ отнесены к вопросам местного значения, кладбище является объектом местного значения городского округа.

В силу требований пункта 9.12 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 года N 244, подлежащих применению в силу части 2 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях утверждения генеральных планов городских округов, поселений осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт - обосновывающая часть. В обосновании выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа может содержаться информация о вариантах функционального зонирования территории с указанием сравнительных параметров функциональных зон с описанием принятых проектных градостроительных и архитектурно-планировочных решений, установления зон с особыми условиями использования территорий и иная аналогичная информация, необходимая для обоснования.

Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 года N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок", в соответствии с которыми выдачу санитарно-эпидемиологических заключений осуществляют руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач и его заместители и руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации и их заместители, на основании, в том числе экспертных заключений.

В целях выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии (не соответствии) размещения объекта предоставляются следующие документы: