Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 августа 2022 года Дело N 66а-2507/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В.,

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-4/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "Центральная ППК", Общество) признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 17 мая 2021 года N 209-Т "Об установлении акционерному обществу "Центральная пригородная пассажирская компания" экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год",

по апелляционной жалобе АО "Центральная ППК" на решение Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя АО "Центральная ППК" Дудырина Д.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика Пензевой М.И. и Платошкиной С.Ю., представителя Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области по доверенности Афониной С.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

АО "Центральная ППК" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года N 446-Т АО "Центральная ППК" внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.

17 мая 2021 года Управлением по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее - Управление, регулирующий орган) издан приказ N 209-Т "Об установлении АО "Центральная ППК" экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год", которым предусмотрено:

1. Установить АО "Центральная ППК" экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4,765 рублей на одного пассажира за 1 километр.

2. Определить, что тариф, установленный в пункте 1 приказа, применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2021 года.

Данный приказ внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года N 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области - газете "Орловская правда".

АО "Центральная ППК" обратилось в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать названный приказ недействующим со дня его принятия и обязать Управление в течение десяти дней с даты принятия решения суда принять новый нормативный правовой акт, его заменяющий.

В обоснование заявленных требований указано, что при принятии оспариваемого приказа необоснованно не учтены заявленные АО "Центральная ППК" расходы на уплату лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, на оплату труда работникам, а также затраты за прошлые периоды.

Общество также считает, что при принятии оспариваемого приказа завышен показатель пассажирооборота без надлежащего согласования с Федеральной антимонопольной службой и Федеральным агентством железнодорожного транспорта, и не учтены недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическими показателями.

Определением Орловского областного суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (созданный вместо ранее действовавшего Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта и Министерство транспорта Российской Федерации.

Решением Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановленным решением, представитель административного истца подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что при рассмотрении вопроса о необходимости учета (отклонения) затрат на совершение лизинговых платежей суд первой инстанции необоснованно применил Порядок N 373, который не подлежал применению, не применив пункт 10 Методики N 1649/17; ссылка на отсутствие согласованной инвестиционной программы не может иметь правового значения, поскольку лизинговые платежи не относятся к инвестициям; при рассмотрении вопроса о показателе пассажирооборота, подлежавшем использованию при расчете тарифа, суд необоснованно не применил пункт 49.1.2 Методики N 1649/17, Департамент транспорта рассчитал показатель пассажирооборота с нарушением абзаца седьмого пункта 49.1.1 названной Методики, а фактический пассажирооборот по итогам 2021 года составил 36,4 млн. пассажиро-километров, что существенно ниже прогнозной величины, рассчитанной Департаментом (49,7 млн); основанием к отклонению затрат на охрану подвижного состава послужил неправильный выбор показателя для распределения затрат между регионами, однако Управлением своего расчета не произведено; административный истец просил включить неучтенные затраты прошлых периодов (2018 - 2019 года) с учетом уточнения требований и признания фактических затрат Управлением за 2019 года в размере 27 818 630 рублей; вопреки выводам суда затраты по статьям "Затраты на оплату труда АЧ и РА", "Отчисления на социальные нужды АЧ, РА", уменьшение сумм затрат по статьям "Оплата труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды" не являются производными от затрат по лизингу и ничем не предусмотрен, напротив, Методика N 1649/17 предусматривает отдельные нормы для учета и расчета затрат на оплату труда и затрат по отчислениям на социальные нужды, которые ошибочно не применены Управлением, а ссылка регулирующего органа на переквалификацию данных затрат (учет затрат в составе иных статей) несостоятельна, поскольку привела к снижению учитываемых сумм затрат; вывод суда об обоснованности не включения Управлением в расчеты недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2018 - 2019 года над фактическими показателями противоречит пункту 49.1.4 Методики N 1649/17.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем административного ответчика и участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения о их несостоятельности и законности обжалуемого судебного акта.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, представитель ФАС России письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции обоснованными ввиду следующего.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Исходя из положений статьи 73.1 Устава (Основного закона) Орловской области, Указом Губернатора Орловской области от 28 сентября 2018 года N 610 "О структуре исполнительных органов государственной власти Орловской области", подпункта 59 пункта 4 Положения об Управлении по тарифам и ценовой политике Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года N 408 (далее - Положение об Управлении), Управление по тарифам и ценовой политике Орловской области, входящее в структуру исполнительных органов государственной власти Орловской области, устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика.

Согласно пункту 7 Положения об Управлении для определения основных направлений его деятельности и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган общей численностью не более 9 человек, председателем которого является начальник Управления, а персональный состав коллегиального органа, а также порядок его деятельности утверждается приказом Управления.

При этом заседание коллегиального органа считается правомочным, если на нем присутствуют более половины его членов, уполномоченных рассматривать соответствующие вопросы; решение принимается большинством голосов членов коллегиального органа, присутствующих на заседании.

В силу подпункта 12 пункта 8 данного Положения начальник Управления принимает приказы по вопросам, отнесенным к полномочиям Управления.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 года N 506-Т утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения) (далее - Порядок N 506-Т), согласно которому рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 30); в случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении N 3 к данному приказу (пункт 31); орган регулирования субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней с момента поступления предложения субъекта естественной монополии анализирует указанное предложение на предмет соответствия представленных документов Перечню, приведенному в приложении N 3 к данному приказу; в случае если документы для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении представлены субъектом естественной монополии в соответствии с Перечнем, приведенным в приложении N 3 к данному приказу, предложение субъекта естественной монополии принимается к рассмотрению, о чем орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет субъект естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения; в случае если перечень документов, представленных субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствует Перечню, приведенному в приложении N 3 к данному приказу, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о предоставлении недостающих документов (пункт 32); срок принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов) не должен превышать 60 календарных дней с момента направления инициатору рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъекту естественной монополии письменного уведомления о начале процедуры рассмотрения предложения (пункт 39); в случае необходимости срок рассмотрения предложения может быть продлен на 30 рабочих дней, но при этом срок рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) не должен превышать шести месяцев со дня регистрации поступившего предложения (пункт 40); по результатам рассмотрения предложения и документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение об установлении (изменении) цен (тарифов) (пункт 42).

Пунктом 42 Методики N 1649/17 предусмотрено, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые перевозчиками в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется с использованием дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объемных и качественных показателей работы), представленных перевозчиком в том числе по запросу регулирующего органа у субъектов регулирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, 18 ноября 2020 года АО "Центральная ППК" обратилось в адрес Управления с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год и соответствующими материалами.

24 ноября 2020 года своим приказом N 324-т Управление приняло к рассмотрению предложения АО "Центральная ППК" по установлению тарифа, о чем уведомило административного истца письмом от 24 ноября 2020 года.

27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 24 февраля 2021 года, 5 марта 2021 года, 11 марта 2021 года, 16 марта 2021 года, 1 апреля 2021 года, 6 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года Управлением у АО "Центральная ППК" были запрошены дополнительные документы, обосновывающие затраты организации по регулируемому виду деятельности.

В ответ на запросы АО "Центральная ППК" направило документы сопроводительными письмами от 29 декабря 2020 года, 12 февраля 2021 года, 19 марта 2021 года, 23 марта 2021 года, 24 марта 2021 года, 5 апреля 2021 года, 9 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года, 21 апреля 2021 года, 12 мая 2021 года.

Приказами Управления от 22 января 2021 года N 5-Т, от 5 марта 2021 года N 22-Т, от 19 апреля 2021 года N 46-Т срок рассмотрения предложения АО "Центральная ППК" продлевался каждый раз на 30 рабочих дней.

23 апреля 2021 года АО "Центральная ППК" извещено о дате проведения заседания Правления.

Из протокола заседания Правления от 17 мая 2021 года следует, что его правомочным составом в количестве 6 членов единогласно принято решение об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области для АО "Центральная ППК" на 2021 год в размере 4,765 рублей за пассажиро-километр.

По результатам рассмотрения тарифного дела принят приказ исполняющим обязанности начальника Управления от 17 мая 2021 года N 209-т "Об установлении АО "Центральная ППК" экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год", который был внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года N 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области - газете "Орловская правда".

Проанализировав приведенные выше нормы и доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, процедура и сроки рассмотрения вопроса по установлению цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении административным ответчиком соблюдена, также соблюдены установленные законом требований к его форме и порядку опубликования.

По данным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии нормативный правовой акт требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Судебная коллегия с данными выводами соглашается ввиду следующего.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ); порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается Федеральной антимонопольной службой (пункт 10 Положения N 643); основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Согласно пункту 16 Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки включают в расчет необходимой валовой выручки экономически обоснованные расходы и прибыль в размере, необходимом для достижения качественных и количественных характеристик подвижного состава и других параметров транспортного обслуживания населения, предусмотренных договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и (или) согласованных органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации инвестиционных программ субъекта регулирования.

Пунктом 25 Методики N 1649/17 предусмотрено, что для расчета экономически обоснованного уровня тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в границах соответствующего субъекта Российской Федерации (ТЭО) применяется следующая формула:

ТЭО = НВВ / Pl, где: