Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 августа 2022 года Дело N 66а-2501/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бугакова О.А.,

судей Бузмакова С.С., Кудряшова В.К.

при секретаре ФИО4

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-210/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Фуд-Сервис", индивидуального предпринимателя ФИО11 о признании недействующим в части приказа министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 13 июля 2021 г. N 53 "О внесении изменений в приказ министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26.06.2013 N 41"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Тульского областного суда от 25 апреля 2022 г., которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Бузмакова С.С., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Фуд-Сервис" и ФИО9., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно апелляционной жалобы представителя министерства имущественных и земельных отношений Тульской области - ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО10 о законности судебного акта, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области (далее также - Министерство) от 26 июня 2013 г. N 41 утверждён Порядок предоставления права на размещение нестационарных торговых и иных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области. Первоначальный текст документа опубликован в официальном печатном издании "Тульские известия" N 93, 4 июля 2013 г.

Пунктом 1.1 данного Порядка предусматривалось, что размещение нестационарных торговых и иных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области, осуществляется по результатам проведения торгов на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых или иных объектов.

В дальнейшем в Порядок приказами Министерства от 19 марта 2015 г. N 31, от 3 июня 2015 г. N 59, от 16 июля 2019 г. N 83 вносились изменения и дополнения, в том числе:

введён пункт 1.2.1, согласно которому в случае заключения договоров на размещение нестационарных торговых или иных объектов на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области, без проведения торгов размер платы по таким договорам определяется на основании отчёта независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности либо в процентах от выручки, полученной при эксплуатации нестационарных торговых или иных объектов;

введён пункт 1.2.2, согласно абзацу первому которого лицо, с которым заключён договор на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, надлежащим образом исполнявшее свои права и обязанности по договору, имеет преимущественное право на однократное заключение договора на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, без проведения торгов на срок, не превышающий срока действия действующего договора.

Приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 13 июля 2021 г. N 53 абзац первый пункта 1.2.2 изложен в новой редакции, согласно которому лицо, с которым по результатам проведения торгов заключён договор на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, надлежащим образом исполнявшее свои права и обязанности по договору, имеет преимущественное право на однократное заключение договора на размещение нестационарного торгового или иного объекта на земельном участке, находящемся в собственности Тульской области, без проведения торгов на срок действия договора, заключённого по результатам торгов, при условии, что такое лицо ранее не воспользовалось иными мерами государственной поддержки по продлению такого договора или заключению договора на новый срок.

Названный приказ опубликован 30 августа 2021 г. в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" - http://npatula.ru и согласно его пункту 3 вступил в силу со дня подписания.

Общество с ограниченной ответственность "Фуд-Сервис" и индивидуальный предприниматель ФИО1 обратились в Тульский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 13 июля 2021 г. N 53 "О внесении изменений в приказ министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26.06.2013 N 41" в части внесения изменений в абзац первый пункта 1.2.2 Порядка путём его изложения в новой редакции.

В обоснование заявленного требования указали, что 30 апреля 2015 г. между каждым из них и государственным учреждением Тульской области "Тульские парки" (далее также - ГУТО "Тульские парки") по результатам проведения торгов были заключены договоры на размещение нестационарных торговых объектов (торговой палатки, киосков, навесов), расположенных в границах находящегося в государственной собственности Тульской области земельного участка (территория Центрального парка культуры и отдыха им. П.П. Белоусова) для осуществления торговли продукцией общественного питания, выпечкой, продуктами питания в промышленной упаковке, поп-корном, сладкой ватой, безалкогольными напитками, игрушками, воздушными шарами, организации игры в дартс. Все договоры заключались на срок 3 года. Пунктом 7.2 каждого из договоров было предусмотрено, что по истечении срока действия договора Покупатель права имеет преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов (далее также - НТО) по новой цене, определённой на основании отчёта независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при исполнении условия о согласовании покупателем права с продавцом права внешнего вида нестационарных торговых объектов, размеров, конструктивных особенностей, в соответствии с занимаемой площадью.

По заявлениям ООО "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя ФИО1 о намерении воспользоваться правом на заключение договоров на новый срок, 16 апреля 2018 г. между ГУТО "Тульские парки" и ними в соответствии с приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 26 июня 2013 г. N 41 были заключены договоры на размещение тех же НТО на срок 3 года. В пунктах 7.2 этих договоров содержалось условие, согласно которому по истечении срока действия договора заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

22 января 2021 г. ФИО1 обратилась с заявлением в ГУТО "Тульские парки", в котором просила заключить с ней новые договоры на право размещения НТО на новый срок без проведения торгов на основании пункта 1.2.2 Порядка предоставления права на размещение нестационарных торговых и иных объектов. Однако письмом от 25 января 2021 г. в заключении договоров ей было отказано со ссылкой на то, что 16 апреля 2018 г. договоры на новый срок с ней уже заключались (N).

Письмом от 27 октября 2021 г. ГУТО "Тульские парки" отказало и ООО "Фуд-Сервис" в заключении таких договоров на новый срок, поскольку право на перезаключение договора на новый срок без проведения торгов было им уже реализовано в 2018 году.

На основании дополнительных соглашений от 14, 16 и 20 апреля 2021 г. действие договоров на право размещения НТО было продлено до 1 декабря 2021 г. в соответствии с приказом Министерства от 7 апреля 2021 г. N 28 "О мерах по реализации распоряжения Правительства РФ от 30 января 2021 года N 208-р".

В настоящее время договоры о размещении нестационарных торговых объектов, заключённые с административными истцами, не продлены и не перезаключены.

Административные истцы полагают, что приказ Министерства от 13 июля 2021 г. N 53 в оспариваемой части противоречит положениям статьи 422, пункта 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - Гражданский кодекс РФ), части 1 статьи 3, части 1 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 381-ФЗ), так как оспариваемая норма содержит указание на ограничение прав лиц, которые ранее, то есть до издания приказа, воспользовались мерами поддержки, что ставит административных истцов в неравное положение с участниками торговых правоотношений, которые такими мерами не воспользовались.

Также ООО "Фуд-Сервис" и индивидуальный предприниматель ФИО1 в обоснование своих доводов сослались на часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Федеральный закон N 135-ФЗ), пункт 3.2.2 Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года, утверждённой приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. N 2733, и пункты 7 и 9 Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, утверждённых письмом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 марта 2015 г. N ЕВ-5999/08, пункт 33 Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула, утверждённого постановлением администрации города Тулы от 18 марта 2021 г. N 456. Полагали, что оспариваемый приказ противоречит принципу сохранения стабильности деятельности добросовестного предпринимателя, на что должна быть направлена соответствующая нормотворческая деятельность.

Решением Тульского областного суда от 25 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об удовлетворении административного искового заявления, поддерживая правовую позицию, занимаемую в суде первой инстанции, также указав, что судом при разрешении спора не проверено соблюдение административным ответчиком требований по оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, не принято во внимание, что оспариваемый приказ Министерства фактически направлен на ограничение доступа ООО "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя ФИО1 к торговой деятельности с использованием НТО, не отвечает принципам добросовестности, стабильности прав хозяйствующих субъектов, а также правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации в части недопустимости реализации субъектом Российской Федерации права произвольного усмотрения.

Относительно апелляционной жалобы министерством имущественных и земельных отношений Тульской области, государственным учреждением Тульской области "Тульские парки" и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены заблаговременно и надлежащим образом. ГУТО "Тульские парки" просит о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Учитывая положения статей 96, 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся в судебное заседание лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены судебного акта суда первой инстанции.

В соответствии с положениями подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - Земельный кодекс РФ), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ следует, что, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, федеральный законодатель наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодека РФ, в главе V.6 приведённого Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение этих объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Статьёй 39.1, подпунктом 6 пункта 1 и пунктом 2 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ закреплена возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления. При этом предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путём проведения конкурентных процедур.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов, в том числе порядка предоставления права на размещение таких (а также иных) объектов, на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Учитывая компетенцию субъектов Российской Федерации в области торговой деятельности, а также то, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса РФ, то данные вопросы могут быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации.

Проанализировав приведённые выше нормы, а также содержание Положения о министерстве имущественных и земельных отношений Тульской области, утверждённого постановлением правительства Тульской области от 13 октября 2016 г. N 452 (в частности подпункта 74 пункта 5 названного Положения), суд пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый приказ принят уполномоченным региональным органом в пределах его компетенции, с соблюдением порядка, процедуры, а также формы и вида нормативного правового акта.

Также суд первой инстанции установил проведение оценки регулирующего воздействия проекта приказа министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 13 июля 2021 г. N 53 в полном соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия в Тульской области, утверждённого постановлением правительства Тульской области от 24 июня 2013 г. N 299. К проекту приказа приложены сводный отчёт о проведении оценки регулирующего воздействия, пояснительная записка и заключение об оценке регулирующего воздействия, подготовленное уполномоченным органом - министерством экономического развития Тульской области, согласно которому в проекте акта не выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, также бюджета Тульской области.

В части 3 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" закреплены основные принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации. К таковым, в том числе относятся: разграничение полномочий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (пункт 1); ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства (пункт 2); обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями её предоставления, установленными государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации, муниципальными программами (подпрограммами) (пункт 4).

Статьёй 15 Федерального закона N 135-ФЗ введён запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям также запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры (подпункт "д" пункта 4).

Как правильно указал в решении суд первой инстанции, новая редакция абзаца первого пункта 1.2.2 Порядка предоставления права на размещение нестационарных торговых и иных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Тульской области, введённая в действие оспариваемым административными истцами приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области, полностью соответствует вышеприведённым законоположениям, поскольку региональный законодатель обеспечил хозяйствующим субъектам возможность выбора способа реализации права на размещение нестационарного торгового объекта или посредством участия в аукционе, или без проведения аукциона, но при соблюдении определённых условий.

Названная норма не содержит какие-либо ограничения или запреты для ведения предпринимательской деятельности на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта. Ничто не препятствует административным истцам, иным лицам вступить в соответствующие договорные правоотношения с соблюдением установленных конкурентных процедур.

Наличие в оспариваемом приказе указания на однократность перезаключения договоров, заключённых ранее по результатам проведённых торгов, а также условия о допустимости названной процедуры лишь в случае, если заключившие по результатам торгов лица не воспользовались ранее мерами поддержки по продлению договоров или заключению его на новый срок, не свидетельствует о необоснованной дискриминации и о нарушении принципа равенства субъектов предпринимательской деятельности, предусмотренных действующим законодательством.

Условия, изложенные в абзаце первом пункта 1.2.2 Порядка, в противовес позиции административных истцов, направлены на регулирование правоотношений по размещению нестационарных торговых объектов с соблюдением конкурентных процедур и с целью установления баланса публичных и частных интересов в сфере торговли и использования земли, они являются реализацией дискреционных полномочий субъекта Российской Федерации на регулирование правоотношений в данной сфере, мотивированны, отвечают принципам добросовестности и стабильности прав хозяйствующих субъектов, не противоречат правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации в части недопустимости реализации субъектом Российской Федерации права произвольного усмотрения.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что суд правомерно отказал ООО "Фуд-Сервис" и индивидуальному предпринимателю ФИО1 в удовлетворении административного иска, поскольку оспариваемая им норма не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административных истцов.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом верно, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Доводы административных истцов, приведённые в апелляционной жалобе и озвученные в ходе рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

При таком положении предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены состоявшегося решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тульского областного суда от 25 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Фуд-Сервис" и индивидуального предпринимателя ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка