Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 мая 2021 года Дело N 66а-2446/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Синьковской Л.Г.,

Васильевой Т.Г.,

при секретаре Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-20/2021 по апелляционной жалобе Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 4 марта 2021 года об удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора Смоленской области в интересах неопределённого круга лиц к Совету депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области о признании недействующим в части регламента Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области, утверждённого решением Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области от 26 августа 2016 года N 32.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., возражения по доводам апелляционной жалобы прокурора Бобылевой О.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области от 26 августа 2016 года N 32 утверждён Регламент Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области (далее также - Регламент), который 29 августа 2016 года опубликован на официальном сайте Администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области в сети "Интернет".

Статьёй 41 Регламента предусмотрено, что депутат, группа депутатов Совета депутатов вправе обращаться с запросом к Главе муниципального образования, должностным лицам органов местного самоуправления, к руководителям организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности по вопросам, представляющим общественный интерес.

Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ в устной (на заседании Совета депутатов) или письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной установленный Советом депутатов срок. Запрос, внесённый в письменной форме, и письменный ответ на запрос оглашаются Главой муниципального образования на заседании Совета депутатов или доводятся до сведения депутатов иным путём.

Пунктом 1 статьи 29 Регламента установлено, что закрытые заседания Совета депутатов проводятся в случаях, установленных федеральными законами, а также по решению Совета депутатов для обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с административным иском к Совету депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области, в котором просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу статью 41 Регламента; пункт 1 статьи 29 Регламента в той мере, в которой пункт 1 статьи 29 по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование и правовую неопределённость при его применении, а именно: при определении Советом депутатов Рославльского городского Совета случаев проведения закрытых заседаний на основании его решения для обсуждения вопросов конфиденциального характера.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на противоречие статьи 41 Регламента части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закону Смоленской области от 31 марта 2009 года N 9-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Смоленской области", поскольку указанная норма безосновательно налагает на Главу муниципального образования, должностных лиц органов местного самоуправления, руководителей организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности не предусмотренную федеральным и региональным законодательством обязанность отчитываться перед Советом депутатов городского поселения в устной или письменной форме в 30-дневный или иной, установленный в запросе срок, по поставленному в запросе вопросу, что ведёт к злоупотреблению депутатами своими правами, нарушает права неопределённого круга лиц, которым адресуются депутатские запросы.

Также указал на противоречие пункта 1 статьи 29 Регламента статьям 35, 36 и 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 5 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", статьи 5 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и указал, что условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, устанавливаются исключительно федеральными законами.

Решением Смоленского областного суда от 4 марта 2021 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области Ступина М.В. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, указывая, что проект Регламента направлялся в адрес Рославльской межрайонной прокуратуры для проведения проверки на соответствие действующему законодательству, при этом какие-либо замечания и дополнения от прокуратуры не поступили, в связи с чем проект Регламента был принят на очередном заседании Совета депутатов.

Полагает, что согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на противоречащий закону правовой акт прокурор или его заместитель приносят протест, который подлежит обязательному рассмотрению, однако данный вопрос не подлежал обсуждению и рассмотрению на заседании представительного органа городского поселения.

Представителем прокуратуры Смоленской области Накцевой И.С. принесены возражения на апелляционную жалобу.

Представителем Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области, Главой муниципального образования "Рославльское городское поселение" Смоленской области Ступиной М.В. заявлены ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие представителей административного ответчика и заинтересованного лица.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав возражения по доводам апелляционной жалобы прокурора Бобылевой О.А., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

С учётом положений части 3 статьи 43, частей 1 и 2 статьи 44, части 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 21, статьи 35 Устава Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области суд пришёл к выводу о принятии оспариваемого в части нормативного правового акта компетентным органом местного самоуправления, по предмету, отнесенному к его ведению федеральным и региональным законодательством, с соблюдением предоставленных полномочий; о соблюдении порядка введения его в действие и опубликования. Данные обстоятельства по доводам апелляционной жалобы не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд пришёл к выводу о противоречии оспариваемой статьи 41 Регламента, устанавливающей право депутата, группы депутатов Совета депутатов на обращение с запросом к Главе муниципального образования, должностным лицам органов местного самоуправления, к руководителям организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности по вопросам, представляющим общественный интерес и корреспондирующей этому праву обязанности органа или должностного лица, к которому обращен запрос, дать на него ответ в устной (на заседании Совета депутатов) или письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной установленный Советом депутатов срок, требованиям статей 5.1, 40 Федерального закона N 131-ФЗ, Закону Смоленской области от 31 марта 2009 года N 9-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления".

С указанными выводами суда не согласился административный ответчик, указав в апелляционной жалобе, что поименованные федеральный закон и закон субъекта Российской Федерации не запрещают депутатам при осуществлении своих полномочий направлять запросы.

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Законом Смоленской области от 31 марта 2009 г. N 9-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" и Уставом муниципального образования Рославльского городского поселения не предусмотрено право депутатов органов местного самоуправления направлять депутатские запросы, устанавливать срок для их рассмотрения, а также не установлена обязанность должностных лиц давать ответы на обращения депутатов (группы депутатов).

Исходя из изложенного, судебная коллегия находит ошибочными и основанными на неверном понимании норм действующего законодательства доводы апеллянта о том, что правомочие по направлению депутатских запросов основано на отсутствии такого законодательного запрета.

Оспариваемым пунктом 1 статьи 29 Регламента установлено, что закрытые заседания Совета депутатов проводятся в случаях, установленных федеральными законами, а также по решению Совета депутатов для обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Удовлетворяя административный иск в части признания недействующим пункта 1 статьи 29 Регламента, суд исходил из его противоречия положениям Федерального закона N 131-ФЗ, Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

В силу положений статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы организации местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 21 Устава муниципального образования Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области порядок организации деятельности Совета депутатов определяется Регламентом, принимаемым нормативным правовым актом Совета депутатов, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Совета депутатов и иных организационных форм его деятельности, планирования работы, подготовки и принятия правовых актов и иные вопросы его деятельности.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" к основным принципам противодействия коррупции относит публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 3).

Это означает, что представительным органом местного самоуправления не должны приниматься решения, нарушающие принцип открытости, и, как следствие, ограничивающие право граждан на участие в местном самоуправлении; на получение общедоступной информаций о деятельности представительного органа местного самоуправления.

В силу положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления являются открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 4). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом (статья 5). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться не только путем обнародования (опубликования) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации, путем размещения такой информации в сети "Интернет", в помещениях, занимаемых указанными органами, в иных отведенных местах для этих целей, но и присутствием граждан (физических лиц), в том числе, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления (статья 6). Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными муниципальными правовыми актами (статья 15).

Согласно положениям части 2 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (статья 8 этого же закона).

В соответствии с положениями частей 1 и 4 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.

Оспариваемая норма в нарушение приведенных норм федерального законодательства и, не отвечая критериям определённости, расширяет круг вопросов, доступ к которым может быть ограничен по признаку их конфиденциальности, предоставляя Совету депутатов право по своему усмотрению определять вопросы, подлежащие рассмотрению в закрытом режиме, что нарушает права неопределенного круга лиц на получение информации о деятельности Совета депутатов, а также ограничивает право граждан на участие в местном самоуправлении.

Не соглашаясь с выводами суда в указанной части, податель жалобы указывает, что ранее пункт 1 статьи 29 Регламента не был опротестован прокурором, в связи с чем иск не подлежал удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора оснований для обращения в суд ввиду непринятия им иных мер прокурорского реагирования, таких, как протест и представление, несостоятельны, основаны на неправильном понимании полномочий прокурора по обращению в суд с требованием о признании нормативного правового акта не действующим, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21, пункт 3 статьи 22, статья 28), частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, положения которых не обусловливают возможность предъявления соответствующего административного искового заявления принятием прокурором иных мер прокурорского реагирования.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Смоленского областного суда от 4 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка