Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 августа 2022 года Дело N 66а-2419/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В.,

при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-52/2022 по административному исковому заявлению Давыдова Дениса Владимировича о признании недействующими в части правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Клин Московской области от 27 июля 2020 года N 5/67, постановлением Администрации городского округа Клин Московской области от 4 октября 2021 года N 1756,

по апелляционной жалобе Давыдова Дениса Владимировича на решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

27 июля 2020 года решением Совета депутатов городского округа Клин Московской области N 5/67 утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Данный нормативный правовой акт опубликован в печатном издании - общественно-политической газете городского округа Клин Московской области "Серп и Молот" от 30 июля 2020 года N 30 (14266), в также размещен на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" - https://klincity.ru.

Постановлением Администрации городского округа Клин Московской области от 4 октября 2021 года N 1756 утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 16.1 Закона Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-ОЗ "О Генеральном плане развития Московской области", решения Совета депутатов городского округа Клин от 27 июля 2020 года N 5/67 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области".

Давыдов Д.В., являясь собственником нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, обратился в Московский областной суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части градостроительного зонирования пос. Выголь городского округа Клин ввиду отсутствия территориальной зоны "П - производственная деятельность 6.0" для эксплуатации здания цеха капрона (кадастровый номер N); возложении обязанности привести Правила землепользования и застройки территории в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно, сформировать в пос. Выголь территориальную зону "П - производственная деятельность 6.0" с учетом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, сложившейся планировки территории и существующего землепользования для эксплуатации принадлежащего ему здания цеха капрона.

Свои требования административный истец мотивировал тем, что, являясь собственником объекта недвижимости - нежилого здания с наименованием "цех капрона" (кадастровый номер N), не имеет возможности сформировать под данным объектом земельный участок. По мнению административного истца, оспариваемые Правила землепользования и застройки не позволяют ему как собственнику здания реализовать право на законное использование земельного участка под ним (на праве собственности или аренды в порядке статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации). С учетом положений оспариваемых Правил землепользования и застройки здание расположено в территориальной зоне Ж-1, градостроительный регламент которой не позволяет административному истцу осуществлять производственную деятельность. Изложенное указывает на то, что Правила землепользования и застройки не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, нарушают права и законные интересы правообладателей объектов капитального строительства, противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского областного суда от 16 февраля 2022 года в удовлетворении требований административного истца - отказано.

С решением суда Давыдов Д.В. не согласился, представил в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции апелляционную жалобу, в которой, полагая судебный акт принятым при неверном применении норм материального и процессуального права, неверном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, просит решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы административный истец указал, что суд в нарушение требований статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации без согласия административного истца изменил статус Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области с "административного ответчика" на "заинтересованное лицо", соответствующего определения с обоснованием не принято. В ходе судебного разбирательства суд не учел, что Давыдовым Д.В. оспариваются Правила землепользования и застройки, утвержденные как представительным органом, так и исполнительным, о чем имеется соответствующее уточнение заявленных требований.

Судом не дана оценка указанию административного истца на нарушение порядка подготовки оспариваемого нормативного правового акта, поскольку порядок публикации и утверждения административным истцом не оспаривался. При принятии решения суд не учел, что земельный участок под зданием с кадастровым номером N не может быть сформирован ввиду его нахождения в двух территориальных зонах, ни одна из которых не предусматривает размещение производственных объектов, вследствие чего нарушаются не только права административного истца, но и базовые принципы земельного законодательства, в том числе о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов капитального строительства, право на законное использование земельного участка. Изложенное ставит под сомнение обоснованность вывода суда о том, что после формирования земельного участка под зданием административного истца возможно внесение изменений в утвержденные Правила землепользования и застройки.

Кроме того, по мнению автора жалобы, суд пришел к неверному выводу о том, что принадлежащий Давыдову Д.В. производственный объект находится в разрушенном состоянии, поскольку акт планового (рейдового) осмотра от 30 апреля 2020 года такие обстоятельства не подтверждает. При этом тот факт, что Давыдов Д.В. не принимал участие в общественных слушаниях, а также наличие права Давыдова Д.В. на повторное обращение с заявлением на предварительное согласование земельного участка, не имеют юридического значения при разрешении настоящего дела.

Изложенные нарушения, по мнению апеллянта, привели к принятию судом неправильного решения.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых он полагает решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении доводов апелляционной жалобы просит отказать.

Представитель Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области возражал против доводов апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что оснований для отмены судебного акта не имеется.

В силу требований части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме, в том числе: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого акта, соблюдена ли форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие; соответствует ли оспариваемый акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункты 2, 3 части 8).

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта представительным органом.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Городской округ Клин Московской области образован в соответствии с законом Московской области от 14 сентября 2017 года N 25/29-П "Об организации местного самоуправления на территории Клинского муниципального района".

Исходя из требований части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 30-35 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, статьи 31 Устава городского округа Клин Московской области, принятого 14 мая 2018 года N 4/13, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты решением Совета депутатов городского округа Клин 27 июля 2020 года в пределах полномочий органа, с соблюдением процедуры принятия и опубликования.

Судебной коллегией не усматривается нарушений статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе в части проведения публичных слушаний, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку информация о проведении публичных слушаний была надлежащим образом доведена до всеобщего сведения, замечания, поступившие в ходе публичных слушаний отражены в протоколе публичных слушаний и в заключении об их проведении.

Законом Московской области от 28 декабря 2020 года N 308/2020-03 в Закон Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-03 "О Генеральном плане развития Московской области" введена статья 16.1, в соответствии с которой правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией муниципального образования Московской области (часть 1). Правила землепользования и застройки муниципальных образований подлежат утверждению местными администрациями муниципальных образований в срок до 31 декабря 2021 года без проведения публичных слушаний (или) общественных обсуждений, а также без заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки при условии, что утверждаемая местной администрацией редакция правил землепользования и застройки в полном объеме соответствует редакции утвержденных представительным органом местного самоуправления правил землепользования и застройки, действующей на дату утверждения правил землепользования и застройки местной администрацией (часть 2).

В соответствии с действующим законодательством о передаче полномочий по утверждению правил землепользования и застройки постановлением администрации городского округа Клин Московской области от 4 октября 2021 года N 1756 утверждены Правила землепользования и застройки в той же редакции, что и правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Клин от 27 июля 2020 года N 5/67.

Нормативный правовый акт исполнительного органа административным истцом по порядку его принятия, компетенции органа и вступления акта в действие не оспаривается.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок под нежилым зданием, принадлежащим административному истцу, не сформирован, что лишило законодательный орган возможности учета сведений о таком объекте при принятии оспариваемого нормативного правового акта. При этом суд указал, что административный истец не лишен права пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему объектом капитального строительства, реализовать право на формирование земельного участка под этим зданием с учетом требований земельного и градостроительного законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда, что оснований для удовлетворения требований Давыдова Д.В. не имеется.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, Давыдову Д.В. на праве собственности принадлежит нежилое здание цеха капрона, площадью 168,1 кв.м., с кадастровым номером N, земельный участок под которым не образован.

Согласно акту N 91 от 30 апреля 2020 года планового (рейдового) осмотра земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, вблизи земельного участка с кадастровым номером N (на расстоянии 43 метров от юго-восточных границ), на исследуемой территории расположено капитальное строение с кадастровым номером N, которое в настоящее время не используется (некоторые оконные проемы заколочены, в некоторых отсутствуют окна), земельный участок зарос сорной и древесно-кустарниковой растительностью, на участке расположены навалы строительного мусора.

Давыдов Д.В. в порядке, предусмотренном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, обращался с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, площадью 2 500 кв.м., категория земель "земли населенных пунктов", испрашиваемый вид разрешенного использования "производственная деятельность".

Вместе с тем, решением Администрации городского округа Клин Московской области от 29 июля 2020 года N 1182 административному истцу отказано в предоставлении государственной услуги в связи с тем, что формируемый земельный участок в нарушение требований статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации находится в нескольких территориальных зонах в соответствии с утвержденными Правилами землепользования и застройки, а именно: Ж-1 "Зона многоквартирной жилой застройки" (1558.34 кв.м.) и Ж-2 "Зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами" (941.32 кв.м.). Кроме того, в градостроительных регламентах указанных выше территориальных зон отсутствует испрашиваемый Давыдовым Д.В. вид разрешенного использования земельного участка "Производственная деятельность".

Помимо изложенного указано, что площадь принадлежащего заявителю объекта капитального строительства составляет менее 10 процентов от площади испрашиваемого земельного участка, не является необходимой для его эксплуатации, что является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги на основании п. 13.3.5 Приложения N 3 к Распоряжению Министерства имущественных отношений Московской области от 3 июля 2020 года N 15ВР-910 (Административный регламент предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утвержденный распоряжением Миноблимущества Московской области от 27 декабря 2018 года N 15-ВР-1824).

Таким образом, оспариваемые в части Правила землепользования и застройки, утвержденные представительным органом, применялись в отношении административного истца, тем самым затрагивая его права и законные интересы.

Следовательно, тот факт, что оспариваемые Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета депутатов, утратили силу в связи принятием исполнительным органом 4 октября 2021 года новых Правил землепользования и застройки, не может служить препятствием для оспаривания нормативного правового акта представительного органа в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и рассмотрения судом дела по существу.

Частью 3 статьи 9 и пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

В данном случае на карте функциональных зон Генерального плана, действующего с 2020 года, территория, в пределах которой расположено принадлежащее административному истцу нежилое здание, отнесена к жилой функциональной зоне.

Таким образом, установленные в пределах жилой функциональной зоны территориальные зоны Ж1 - зона застройки многоквартирными жилыми домами и Ж2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 Земельного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").