Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 мая 2021 года Дело N 66а-2373/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В., судей Синьковской Л.Г.,

Васильевой Т.Г.,

при секретаре Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-232/2021 по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального округа Останкинский на решение Московского городского суда от 3 февраля 2021 года об удовлетворении административных исковых требований прокуратуры города Москвы о признании недействующим решения Совета депутатов муниципального округа Останкинский от 23 сентября 2020 года N 9/9 "О назначении опроса граждан по инициативе Совета депутатов муниципального округа Останкинский по внесению в Правительство Москвы предложения об установлении особо охраняемой природной территории".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителя Совета депутатов муниципального округа Останкинский Штыркова Е.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения по доводам жалобы представителя прокуратуры города Москвы Бобылевой О.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

23 сентября 2020 года состоялось очередное заседание Совета депутатов муниципального округа Останкинский, в повестке дня которого значилось назначение опроса граждан по инициативе Совета депутатов муниципального округа Останкинский по внесению в Правительство Москвы предложения об установлении особо охраняемой природной территории.

Советом депутатов муниципального округа Останкинский принято решение от 23 сентября 2020 года N 9/9 "О назначении опроса граждан по инициативе Совета депутатов муниципального округа Останкинский по внесению в Правительство Москвы предложения об установлении особо охраняемой природной территории", которое было официально опубликовано в бюллетене "Московский муниципальный вестник" от 5 октября 2020 года N 21 (260), том 2 и вступило в силу со дня опубликования.

Первый заместитель прокурора города Москвы в интересах неопределённого круга лиц обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов муниципального округа Останкинский от 23 сентября 2020 года N 9/9, указав на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта положениям Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Отдельные положения методики, утвержденной решением Совета депутатов муниципального округа Останкинский от 23 сентября 2020 года N 9/9, противоречат федеральному законодательству и законодательным актам города, а также не отвечают критерию правовой определенности и допускают их неоднозначное толкование.

Определением Московского городского суда от 28 октября 2020 года приняты предварительные обеспечительные меры в виде запрета применения оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Решением Московского городского суда от 3 февраля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено, решение Совета депутатов муниципального округа Останкинский от 23 сентября 2020 года N 9/9 "О назначении опроса граждан по инициативе Совета депутатов муниципального округа Останкинский по внесению в Правительство Москвы предложения об установлении особо охраняемой природной территории" признано недействующим с момента принятия.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов муниципального округа Останкинский Штырков Е.В. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование указывает, что суд первой инстанции не предоставил истцу возможность задавать ответчику вопросы, чем ограничил его права, кроме того, в нарушение статьи 172 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не вынес определение о возобновлении рассмотрения дела в связи с необходимостью выяснения новых обстоятельств, имеющих значение для дела, после судебных прений.

Полагает, что в рамках судебного разбирательства не нашли подтверждения доводы административного истца о противоречии отдельных положений оспариваемого решения федеральному законодательству, законодательным актам города, а также об их правовой неопределённости, допускающей неоднозначное толкование, в связи с чем не установлен факт нарушения оспариваемым актом чьих-либо прав и свобод.

Прокурором Оглио Е.Ф. представлены возражения на апелляционную жалобу.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Части 1, 3, 4 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определяют, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон города Москвы N 56) в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами и Уставом города Москвы устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.

В силу положений частей 1 и 2 статьи 21.1 Закона города Москвы N 56 опрос граждан (далее - опрос) проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления и учета мнения населения при принятии органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений по вопросам местного значения. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом (часть 2).

Статья 45 Устава муниципального округа Останкинский предусматривает, что опрос граждан проводится по инициативе главы муниципального округа или Совета депутатов на всей территории муниципального округа или на части его территории для выявления и учета мнения населения при принятии органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений по вопросам местного значения.

В части 5 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлена необходимость принятия решения о назначении опроса граждан представительным органом муниципального образования, а также какие вопросы должны быть урегулированы в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе; порядок идентификации участников опроса в случае проведения опроса граждан с использованием официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Как следует из преамбулы оспариваемого решения, оно принято в соответствии с положениями статьи 21.1, подпунктом "в" пункта 23 части 1 статьи 8 Закона города Москвы N 56, подпунктом 21 пункта 2 статьи 5, статьи 45 Устава муниципального округа Останкинский.

Судом первой инстанции проверен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, опубликования и введения его в действие.

Признавая заявленные административные исковые требования подлежащими удовлетворению суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, пришел к выводу, что отдельные положения оспариваемого решения противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, не отвечает критерию правовой определенности и допускают их неоднозначное токование. С указанным выводом суда первой инстанции соглашается судебная коллегия.

Как следует из текста решения от 23 сентября 2020 года N 9/9, Совет депутатов муниципального округа Останкинский решилназначить опрос граждан по инициативе Совета депутатов муниципального округа Останкинский о внесении в Правительство Москвы предложения по установлению особо охраняемой природной территории на всей территории реализации проекта "Колесо обозрения с инфраструктурой", земельный участок <данные изъяты> (пункт 1). Опрос провести в форме анкетирования депутатами Совета депутатов в период с 16 по 29 октября 2020 года включительно. Определить формулировку вопроса, предлагаемого при проведении опроса: Поддерживаете ли вы инициативу Совета депутатов о внесении предложения о внесении в Правительство Москвы предложения по установлению особо охраняемой природной территории на всей территории реализации проекта "Колесо обозрения с инфраструктурой", земельный участок <данные изъяты> (пункт 3). Определить методику проведения опроса - приложение 1 (пункт 4).

Также решением утверждена форма опросного листа (пункт 5) и установлена минимальная численность жителей, участвующих в опросе для признания его состоявшимся - 500 человек в совокупности, проживающих на территории опроса (пункты 7 и 8).

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В пункте 36 того же постановления дано следующее разъяснение. Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 части 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1) прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Согласно пункту 4.3 Методики опрос может проводиться путем поквартирного обхода. Опрашивающий лично обходит квартиры и предлагает жителям принять участие в опросе. Опросный лист может быть заполнен как опрашивающим, так и опрашиваемым по предъявлении паспорта или другого документа, удостоверяющего его личность и место жительства. При опросе его участник помечает любым символом в опросном листе позицию "Да" или "Нет" в соответствии со своим волеизъявлением. Подписывает опросный лист лично опрашиваемый. В случае, если опрашиваемый не имеет возможности самостоятельно расписаться в опросном листе, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением опрашивающего. Лицо, оказавшее опрашиваемому участнику опроса помощь, расписывается в опросном листе в графе "Подпись" с указанием своей фамилии.

Согласно пункту 5.1.1. Методики комиссия подсчитывает результаты опроса. Недействительными признаются опросные листы, не содержащие всех сведений об опрашиваемом, не содержащие подписи опрашиваемого, а также не позволяющие достоверно установить его мнение.

Форма опросного листа не предусматривает графы с указанием на проставление подписи не самим опрашиваемым, а иным лицом.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что отсутствие нормативного правового регулирования случаев, при которых опрашиваемый не имеет возможности самостоятельно расписаться в опросном листе, не отвечает критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование, носит неопределенный характер в той части, в которой допускает возможность произвольного применения указанной нормы лицами, проводящими опрос.

Отсутствие в Методике конкретизации случаев проставления росписи не участвующими в опросе лицами предоставляет возможность правоприменителям по своему усмотрению определять такие основания, что влияет на достоверность результатов опроса.

Правомерным является вывод суда о внутренней несогласованности положений абзаца 4 пункта 4.3 и пункта 5.1.1 Методики в части признания недействительными опросных листов, не содержащих подписей опрашиваемого, при том, что методика допускает проставление подписи не самим опрашиваемым, а иным лицом.

Поскольку Методика, допуская возможность осуществления по своему усмотрению действий лицами, проводящими опрос, определяющими результаты опроса, не обеспечивает ее единообразное понимание, что создает возможность злоупотреблений исполнителями своими полномочиями, постольку такая правовая неопределенность не может свидетельствовать о ее законности, в связи с чем, судебная коллегия соглашается с выводом суда о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта правовым нормам, имеющим большую юридическую силу.

Суждение апеллянта об отсутствии оснований для признания недействительным всего решения Совета депутатов муниципального округа Останкинский от 23 сентября 2020 года N 9/9 ввиду несоответствия закону отдельных положений Методики несостоятельно, поскольку в силу пункта 3 части 5 статьи 31 Федерального Закона N 131-ФЗ методика проведения опроса является обязательной частью решения о назначении опроса граждан, без которой нормативный правовой акт не может применяться.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора оснований для обращения в суд ввиду непринятия им иных мер прокурорского реагирования, таких, как протест и представление, несостоятельны, основаны на неправильном понимании полномочий прокурора по обращению в суд с требованием о признании нормативного правового акта не действующим, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21, пункт 3 статьи 22, статья 28), частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, положения которых не обусловливают возможность предъявления соответствующего административного искового заявления принятием прокурором иных мер прокурорского реагирования.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 3 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального округа Останкинский - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка