Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 мая 2021 года Дело N 66а-2342/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В.,

судей Корпачевой Е.С., Кудряшова В.К.

при секретаре Молчановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-88/2021 по административным искам Калининградского регионального отделения политической партии "Российская объединённая демократическая партия "ЯБЛОКО", Ягненкова Евгения Владимировича об оспаривании в части пункта 2 статьи 32 Устава городского округа "Город Калининград", утверждённого решением городского Совета депутатов Калининграда от 12 июля 2007 года N 257 (в редакции решения от 20 октября 2020 года N 177),

по апелляционным жалобам Калининградского регионального отделения политической партии "Российская объединённая демократическая партия "ЯБЛОКО", Ягненкова Евгения Владимировича на решение Калининградского областного суда от 1 марта 2021 года, которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения представителя городского Совета депутатов Калининграда Шидаковой А.Э., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Остарковой Т.А., судебная коллегия

установила:

решением городского Совета депутатов Калининграда от 12 июля 2007 года N 257 утверждён Устав городского округа "Город Калининград" (далее также - Устав).

Пунктом 2 статьи 32 Устава (в редакции решений от 28 ноября 2012 года N 366, от 9 сентября 2015 года N 238) предусмотрено, что городской Совет депутатов состоит из 28 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по смешанной системе распределения мандатов. Четырнадцать депутатов городского Совета депутатов избираются по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат). Четырнадцать депутатов городского Совета депутатов избираются по пропорциональной системе по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями. Городской Совет депутатов может осуществлять свои полномочия при избрании не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Пунктом 1.1 решения городского Совета депутатов Калининграда от 20 октября 2020 года N 177 "О внесении изменений в Устав городского округа "Город Калининград", утверждённого решением городского Совета депутатов Калининграда от 12 июля 2007 года N 257 (в редакции последующих решений), пункт 2 статьи 32 Устава изложен в следующей редакции:

"2. Городской Совет депутатов Калининграда состоит из 27 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов".

Калининградское региональное отделение политической партии "Российская объединённая демократическая партия "ЯБЛОКО" и Ягненков Евгений Владимирович обратились в суд с административными исками, уточнёнными в ходе судебного разбирательства, о признании не действующим и не подлежащим применению пункта 1.1 решения городского Совета депутатов Калининграда (далее также городской Совет депутатов) от 20 октября 2020 года N 177 в части слов "Городской Совет депутатов Калининграда состоит из 27 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам".

Заявленные требования мотивированы тем, что проект решения о внесении изменений в Устав с указанием предлагаемой численности городского Совета депутатов - 27 депутатов не выносился на публичные слушания, не обсуждался на заседании постоянной комиссии по местному самоуправлению и социальной политике, не был включён заблаговременно в повестку дня заседания городского Совета депутатов на 20 октября 2020 года, чем нарушены часть 4 статьи 28, часть 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Регламент городского Совета депутатов Калининграда, утверждённый решением городского Совета депутатов Калининграда от 23 января 2013 года N 4 и Положение о муниципальных правовых актах городского Совета депутатов, утверждённое решением городского Совета депутатов Калининграда от 11 сентября 2019 года N 155. Указывают, что в нарушение части 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 статьи 64 Устава городского округа "Город Калининград" за принятие оспариваемого решения подано менее двух третей голосов от установленной численности депутатов городского Совета депутатов Калининграда (15 из 28). Оспариваемое решение, в части изменения вида избирательной системы, ограничивает пассивное избирательное право административных истцов, препятствуя выдвижению избирательным объединением списка кандидатов и включению в этот список конкретных лиц при том, что до изменения редакции пункта 2 статьи 32 Устава на территории города применялась смешанная избирательная система, в результате чего, половина установленной численности городского Совета депутатов формировалась по результатам выборов по единому избирательному округу.

Кроме того, Ягненков Е.В. указывает на нарушение его активного избирательного права проголосовать на предстоящих в сентябре 2021 года муниципальных выборах депутатов городского Совета депутатов Калининграда седьмого созыва и последующее время за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, и реализовать таким образом право на осуществление местного самоуправления в городе Калининграде.

Решением Калининградского областного суда от 1 марта 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционных жалобах Калининградское региональное отделение политической партии "Российская объединённая демократическая партия "ЯБЛОКО" и Ягненков Е.В. (далее - административные истцы) просят решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, в частности указывая на недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, на нарушение норм материального и процессуального права; что в нарушение федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, проект решения о внесении изменений в устав городского округа с указанием предлагаемой численности городского Совета депутатов - 27 депутатов не выносился на публичные слушания, не обсуждался на заседании постоянной комиссии по местному самоуправлению и социальной политике, не был включён заблаговременно в повестку дня заседания городского Совета депутатов на 20 октября 2020 года.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, городским Советом депутатов Калининграда, прокуратурой Калининградской области представлены возражения.

В судебном заседании представитель городского Совета депутатов Калининграда просила решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к выводу, что судом первой инстанции нарушений при принятии решения не допущено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое решение принято представительным органом муниципального образования в пределах его компетенции, с соблюдением формы и вида правового акта, в соответствии с установленной законом процедурой принятия и введения в действие решения о внесении изменений в устав муниципального образования, не противоречит нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, выводы подтверждаются материалами дела.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 43 и части 2 и 3 статьи 44 названного закона).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно части 5 статьи 44 данного федерального закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Представительным органом городского округа "Город Калининград" является городской Совет депутатов Калининграда (пункт 1 статьи 25, пункт 1 статьи 32 Устава).

Городской совет депутатов по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города (пункт 1 статьи 40 Устава).

В соответствии с пунктом 8.1 статьи 44 Закона Калининградской области N 231 изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться: решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования либо единолично главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа (схода граждан) муниципального образования (подпункт 1); отдельным нормативным правовым актом, принятым представительным органом (сходом граждан) и подписанным главой муниципального образования. В этом случае на данном правовом акте проставляются реквизиты решения представительного органа (схода граждан) о его принятии. Включение в такое решение представительного органа (схода граждан) переходных положений и (или) норм о вступлении в силу изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, не допускается (подпункт 2).

Пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами, должны выносится на публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительно органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учёта предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Вопросы проведения публичных слушаний на территории городского округа "Город Калининград" регламентируются статьёй 21 Устава и Положением "О проведении публичных слушаний по проектам муниципальных правовых актов", утверждённым решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 3 июня 2009 года N 112 (далее - Положение).

Согласно пункту 6.1 Положения население города информируется о времени и месте проведения публичных слушаний не позднее 30 дней до даты проведения. Решение городского Совета депутатов Калининграда о назначении публичных слушаний, а также проект правового акта не позднее 30 дней до даты проведения публичных слушаний подлежат официальному опубликованию.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2019 года N 271 назначены публичные слушания на 27 января 2020 года по проекту решения городского Совета депутатов Калининграда "О внесении изменений в Устав городского округа "Город Калининград", утверждённого решением городского Совета депутатов от 12 июля 2007 года N 257.

Приложением N 1 к данному решению являлся проект решения о внесении изменений в Устав городского округа, пункт 1.5 которого предусматривал внесение следующих изменений в пункт 2 статьи 32 Устава:

"Городской Совет депутатов Калининграда состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов".

В целях информирования населения, проект этого решения официально опубликован в выпуске газеты "Гражданин" от 26 декабря 2019 года и размещён на официальных сайтах городского Совета депутатов Калининграда и администрации городского округа "Город Калининград".

Публичные слушания проведены 27 января 2020 года.

Протокол публичных слушаний и заключение по итогам их проведения официально опубликованы в газете "Гражданин" от 6 февраля 2020 года.

Из протокола публичных слушаний следует, что изменение вида избирательной системы, применяемой на выборах депутатов городского Совета депутатов Калининграда, с возвращением от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы к мажоритарной системе относительного большинства обусловлено изменениями, внесёнными в Закон Калининградской области от 18 марта 2008 года N 231 "О муниципальных выборах в Калининградской области".

В ходе публичных слушаний высказаны различные точки зрения относительно вида избирательной системы и возможной численности представительного органа муниципального образования, в том числе об установлении численности городского Совета депутатов в 27 человек с возвращением к мажоритарной избирательной системе.

Изложенные в протоколе публичных слушаний мотивы принятия оспариваемого решения сводятся к тому, что на территории Калининграда смешанная избирательная система применялась только на состоявшихся в сентябре 2016 года муниципальных выборах депутатов городского Совета депутатов Калининграда шестого созыва и этот опыт явился неудачным для города, поскольку избиратели не знают депутатов, выдвинутых избирательными объединениями в составе списков кандидатов, и не обладают правом отзыва таких кандидатов, в том числе в случае, когда такие депутаты не отстаивают интересов избирателей.

На заседании комиссии по местному самоуправлению и социальной политике 27 февраля 2020 года N 15 предложено отложить рассмотрение городским Советом депутатов вопроса по пункту 1.5 проекта решения о внесении изменений в Устав.

Вопрос о внесении изменений в пункт 2 статьи 32 Устава городского округа дополнительно включен в заблаговременно сформированную повестку дня, что не противоречит закону.

19 октября 2020 года на официальном сайте городского Совета депутатов Калининграда для размещения проектов решений и обосновывающих материалов в целях ознакомления с этими документами депутатов размещён проект решения о внесении изменений в пункт 2 статьи 32 Устава с указанием численности представительного органа муниципального образования - 27 депутатов, которые подлежат избранию на муниципальных выборах по мажоритарной системе относительного большинства.

20 октября 2020 года состоялось заседание городского Совета депутатов, на котором из 28 депутатов присутствовало 22, из которых за принятие оспариваемого решения проголосовало 15 депутатов, против - 5 депутатов, не голосовали 2 депутата. Отсутствующие 5 депутатов представили письменные заявления от 19 октября 2020 года о положительном заочном голосовании по данному вопросу, следовательно, муниципальный правовой акт о внесении изменений в Устав принят большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Пункт 1.1 решения от 20 октября 2020 года N 177 о внесении изменений в пункт 2 статьи 32 Устава городского округа "Город Калининград" вступил в силу на следующий день после его официального опубликования (пункт 4 решения) и подлежит применению к выборам депутатов городского Совета депутатов Калининграда седьмого и последующего созывов (пункт 5 решения).

Решение от 20 октября 2020 года N 177 подписано председателем городского Совета депутатов Калининграда, главой администрации городского округа "Город Калининград", официально опубликовано 22 октября 2020 года в газете "Гражданин" N 63 и зарегистрировано в Управлении Минюста России по Калининградской области 21 октября 2020 года за N RU393010002020002.

Суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что нарушений требований частей 5, 6, пункта 1 части 8.1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, при рассмотрении вопроса о внесении изменений в Устав допущено не было, оспариваемое решение принято представительным органом муниципального образования в пределах его компетенции, с соблюдением формы и вида правового акта, в соответствии с установленной законом процедурой принятия и введения в действие решения о внесении изменений в устав муниципального образования.

Судебная коллегия соглашается также и с выводами суда первой инстанции о соответствии оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку данный вывод основан на правильном применении действующего законодательства, регулирующего данные правоотношения.

Представительный орган городского округа состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, численность которых определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек (части 2, 6 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Калининградской области численность населения городского округа "Город Калининград" по состоянию на 1 января 2020 года составляет 489 359 человек, поэтому численность депутатов должна быть не менее 20 человек и определена в уставе муниципального образования.

При этом максимально допустимая численность представительного органа городского округа не регламентирована Федеральным законом N 131-ФЗ.