Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 августа 2022 года Дело N 66а-2316/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Константиновой Ю.П. и

Селиверстовой И.В.,

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-41/2022 по административному исковому заявлению Софриной Ольги Юрьевны, Катуниной Елены Алексеевны, Катунина Сергея Григорьевича, Косых Татьяны Федоровны, Косых Анны Николаевны, Шатских Надежды Викторовны, Шатских Николая Алексеевича, Косых Виктора Васильевича, Косинова Алексея Васильевича, Косых Тихона Ивановича, Тарасовой Ольги Павловны, Тарасова Алексея Юрьевича, Ивановой Ирины Тихоновны, Косиновой Елены Алексеевны, Купец Аллы Николаевны, Купец Виктора Алексеевича, Купец Вадима Викторовича, Казанцева Анатолия Степановича, Катунина Михаила Сергеевича, Катунина Сергея Анатольевича, Кривоносова Николая Владимировича, Минина Сергея Сергеевича, Ларичевой Галины Сергеевны, Ларичева Павла Александровича, Ситько Валентины Федоровны, Кривоносовой Анны Сергеевны, Гимаевой Юлии Николаевны, Четверикова Алексея Викторовича, Четвериковой Валентины Васильевны, Рыжковой Таисии Андреевны, Тихонюк Валентины Григорьевны, Емцевой Клавдии Павловны, Косых Любови Семеновны, Першиной Натальи Семеновны, Гавриловой Марии Ивановны, Кузнецова Виктора Николаевича, Бабичева Александра Ивановича, Стахеевой Тамары Николаевны, Фатеевой Елены Ивановны, Илларионовой Александры Григорьевны, Долженкова Ивана Владимировича, Тарасова Владимира Валерьевича, Власовой Светланы Михайловны, Жук Валентины Ивановны, Бобрешовой Лидии Семеновны, Комовой Татьяны Федоровны, Косых Марии Ивановны, Сидорова Анатолия Владимировича, Илларионова Александра Николаевича, Долженковой Людмилы Николаевны, Лацигина Николая Александровича, Власова Виктора Анатольевича, Кобзевой Валентины Егоровны, Долженкова Юрия Алексеевича, Локтионова Ивана Семеновича, Лацигиной Людмилы Ивановны, Збродовой Тамары Александровны, Збродова Виктора Александровича, Бондаревой Лидии Борисовны, Чаленко Веры Ильиничны, Чаленко Александра Федоровича, Денисенко Любови Николаевны, Денисенко Анатолия Николаевича, Чукиной Клавдии Васильевны, Литвинова Геннадия Ивановича, Савченко Надежды Ивановны, Бондарева Николая Митрофановича, Токового Сергея Филипповича, Нестеренко Александра Ивановича, Колушкина Ростислава Николаевича, Хабусевой Натальи Семеновны, Козина Валерия Ивановича, Комовой Людмилы Владимировны, Катуниной Елены Ивановны, Бледных Валентины Васильевны, Бледных Владимира Степановича, Улезько Любови Николаевны, Хрипковой Любови Ивановны, Кривоносовой Натальи Дмитриевны, Штайнгауэр Елены Юрьевны, Кузнецовой Антонины Васильевны, Болдырева Олега Ивановича, Косых Ольги Алексеевны к Совету народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о признании недействующим решения Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 4 июня 2021 года N 16 "О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области",

по апелляционным жалобам Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, Администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, ООО "АГРОЭКО-ВОСТОК" на решение Воронежского областного суда от 18 февраля 2022 года, которым оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя заинтересованного лица - ООО "Агроэко-Восток" Поповой Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, административного истца Софриной О.Ю., представителя административных истцов Косых М.И. и Долженкова И.В. по доверенностям и Софриной О.Ю. по заявлению Серебрякова Д.В., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по делу, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 4 июня 2021 года N 16 "О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области" (далее также - Решение от 4 июня 2021 года N 16) запланировано размещение Фермы-2 свиноводческого комплекса мощностью 66,3 тыс. голов единовременного содержания (подпункт 5 пункта 2.4.6 Положения о территориальном планировании тома 1, пункты 2.5.6, 2.5.9 Материалы по обоснованию проекта, том 11), в том числе предусмотренных пунктом 2.4.1 Положения о территориальном планировании тома 1:

- строительство сетей газоснабжения для обеспечения проектируемой Фермы-2 свиноводческого комплекса;

- строительство сетей электроснабжения проектируемой Фермы-2 свиноводческого комплекса;

- строительство водозаборных сооружений и сетей водоснабжения для обеспечения проектируемой Фермы-2 свиноводческого комплекса;

- строительство сетей водоотведения для обеспечения проектируемой Фермы-2 свиноводческого комплекса;

- строительство подъездной дороги к Ферме-2 свиноводческого комплекса.

Административные истцы обратились в Воронежский областной суд с коллективным административным исковым заявлением, указав, что постоянно проживают на территории с. Осетровка, с. Дерезовка Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, с. Филоново, с. Свобода Богучарского муниципального района Воронежской области, являются собственниками земельных участков и жилых домов на территории указанных муниципальных районов.

В обоснование заявленных требований указали, что решение Совета народных депутатов является незаконным и вступает в противоречие с нормативными правовыми актами большей юридической силы, так как участок с кадастровым номером 36:06:1500017:238 под планируемое строительство свинокомплекса относится к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Так, согласно пункту 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 5 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Считают, что использование пашни под строительство свинокомплекса несет угрозу здоровью людей и их праву на благоприятную окружающую среду.

Ввиду того, что изменение вида разрешенного использования для ведения сельского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, а утвержденный Генеральный план не содержит цели и задачи изменить категорию земельного участка с кадастровым номером 36:06:1500017:238, административные истцы, с учетом последующего уточнения заявленных требований, просят суд признать незаконным и недействующим со дня принятия решение Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 4 июня 2021 года N 16 "О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области"; признать недействующими со дня утверждения изменения в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, являющиеся приложением и утвержденные решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 4 июня 2021 года N 16.

Решением Воронежского областного суда от 18 февраля 2022 года признано недействующим со дня принятия Решение от 4 июня 2021 года N 16; в удовлетворении коллективного административного искового заявления в части требований к администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области отказано, как к ненадлежащим ответчикам по делу.

Не согласившись с постановленным решением, Совет народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, Администрация Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и ООО "АГРОЭКО-ВОСТОК" подали апелляционные жалобы, в которых просят решение суда отменить и принять по делу новое об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование доводов апелляционных жалоб указали, что административные истцы, проживающие и имеющие в собственности объекты недвижимости на территории Дерезовского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района и Филоновского сельского поселения Богучарского муниципального района, не являются членами группы по смыслу статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, имеющими право на обращение с коллективным иском, так как не могут иметь однородные требования и основания для их предъявления с жителями Осетровского сельского поселения, ввиду чего их требования подлежали оставлению без рассмотрения; суд не дал должной оценки факту последующего одобрения ранее принятого решения, указав лишь на то, что полномочия органа на принятие нормативный правовой акт проверяются на дату его принятия.

Представители Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и Администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области в своих апелляционных жалобах также указали на то, что административные истцы неоднократно в судебных заседаниях заявляли о том, что не имеют претензий к процедуре принятия оспариваемого решения, чему судом не дана оценка.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Иные участвующие деле лица, явка которых обязательной не признавалась, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Право указанных выше лиц на обращение в суд общей юрисдикции с коллективным административным исковым заявлением закреплено положениями статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, административные истцы являются собственниками жилых домов, земельных участков, проживают в Осетровском и Дерезовском сельских поселениях Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и Филоновском сельском поселении Богучарского муниципального района Воронежской области.

Согласно разъяснений, содержащихся в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", основания для обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, предусмотренные пунктами 1 - 4 части 1 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливаются после принятия заявления к производству.

Отсутствие этих оснований влечет оставление коллективного административного искового заявления без рассмотрения (часть 4 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Основанием для коллективного обращения является наличие следующих условий: 1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со статьей 41 данного Кодекса; 2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований; 3) наличие общего административного ответчика (административных ответчиков); 4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Институт коллективного административного иска преследует цель консолидации всех однородных требований и целесообразности их рассмотрения в рамках одного и того же административного дела.

При этом однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований является одним из самых важных и значимых критериев группового иска оценочного характера, поскольку он определяет способ идентификации дела как относящегося к групповому производству.

Однородность предмета спора и оснований как критерий означает, что все члены группы имеют совпадающие по характеру требования.

В коллективном административном иске административные истцы заявляют однородные требования, рассмотрение которых целесообразно в рамках одного административного дела.

В соответствии с частью 3 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, городского округа, при размещении объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционных жалоб, пришел к верному выводу, что, в данном случае, Осетровское сельское поселение Верхнемамонского муниципального района Воронежской области граничит с Дерезовским сельским поселением того же района и Филоновским сельским поселением Богучарского муниципального района Воронежской области, ввиду чего административные истцы, проживающие и имеющие в собственности на территории данных поселений объекты недвижимости, относятся к иным лицам, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются оспариваемым актом, поскольку оспаривание нормативного акта связано с размещением объекта местного значения, который может оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Предметом рассмотрения судом первой инстанции являлись уточненные административные исковые требования, поступившие в областной суд 7 февраля 2022 года, и принятые в судебном заседании 9 февраля 2022 года (т. 6, л.д. 153 - 171).

Согласно части 3 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.

Лицом, которому поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц, по настоящему делу является Софрина О.Ю.

В уточненном административном исковом заявлении таким лицом был также указан Серебряков Д.В. Однако, данное заявление не подписано административным истцом Гимаевой Ю.Н., в силу чего Серебряков Д.В. не может быть отнесен к лицу, которому поручено ведение дела в интересах группы лиц, поскольку наличие такого права производно от волеизъявления административных истцов, подписавших коллективное административное исковое заявление (т. 6, л.д. 170).

С учетом изложенного, судом обоснованно было отказано в принятии уточнений административного искового заявления, подписанных и поданных представителем Серебряковым Д.В., в связи с отсутствием у него права действовать без доверенности в интересах группы лиц, в том числе права на уточнение заявленных требований.

Разрешая заявленные требования и признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии Решения от 4 июня 2021 года N 16 в отсутствие у представительного органа муниципального образования - Верхнемамонский муниципальный район Воронежской области полномочий по внесению изменений в генеральный план Осетровского сельского поселения, что противоречит части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 20 части 1 статьи 14, частью 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, утверждение которого относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты, утверждаемые представительным органом местного самоуправления поселения.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о местном самоуправлении законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 данной статьи).

Пунктом 10 статьи 2 Закона Воронежской области от 10 ноября 2014 года N 148-ОЗ "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области" закреплено, что вопросы местного значения по утверждению генеральных планов поселения решают сельские поселения.

Согласно статье 5 Закона Воронежской области от 15 октября 2004 года N 63-ОЗ "Об установлении границ, наделении соответствующим статусом, определении административных центров отдельных муниципальных образований Воронежской области" муниципальное образование Осетровское сельское поселение Верхнемамонского муниципального района Воронежской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения.

Утверждение генеральных планов поселения пунктом 19 статьи 9 Устава Осетровского сельского поселения отнесено к вопросам местного значения.

Частью 4 статьи 15 Закона о местном самоуправлении предусмотрено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

В данном случае, частью 1 статьи 8 Устава Осетровского сельского поселения предусмотрено, что органы местного самоуправления Осетровского сельского поселения и органы местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществление части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из соответствующих бюджетов.

Такие соглашения заключаются на определенный срок и должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия. Порядок заключения соглашений определяется нормативным правовым актом Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения.