Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2022 года Дело N 66а-2289/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.

судей Константиновой Ю.П.,

Селиверстовой И.В. и

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-145/2022 по административному исковому заявлению Нуруллаевой Оксаны Владимировны к Совету Депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области о признании недействующим решения Совета Депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ "Об утверждении Генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне Т,

по апелляционной жалобе Нуруллаевой Оксаны Владимировны на решение Московского областного суда от 17 марта 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного истца Копыловой О.П., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика Совет депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области Даниловой А.Е., заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета Депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ утвержден генеральный план Сергиево-Посадского городского округа Московской области (далее также - Генеральный план).

Данный акт опубликован 9 июля 2021 года в муниципальной общественно-политической газете Сергиево-Посадского района "Вперед", N 51 (16017), а также на официальном Интернет-сайте органов местного самоуправления Сергиево-Посадского городского округа Московской области (www.sergiev-reg.ru), подписан Главой Сергиево-Посадского городского округа.

Нуруллаева О.В. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим Генеральный план в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне Т.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером 50:05:0030151:618, общей площадью 1260+/-12 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), расположенного по адресу: <адрес>.

Данный земельный участок образован на основании решения Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 16 марта 2020 года и соглашения N ДЗ-16 от 20 января 2022 года, заключенного между Администрацией Сергиево-Посадского городского округа Московской области и Нуруллаевой О.В., путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1100 кв.м, находящегося в частной собственности административного истца, и земельного участка общей площадью 160 кв.м из земель, находящихся в государственной собственности до разграничения.

Однако согласно карте функциональных зон в составе Генерального плана вновь образованный земельный участок истца с кадастровым номером N частично находится в функциональной зоне Т (зона транспортной инфраструктуры - улицы и дороги местного значения).

Считает, что изменение ранее установленной функциональной зоны Ж-2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на функциональную зону Т (зона транспортной инфраструктуры - улицы и дороги местного значения) влечет за собой ограничение ее прав как собственника земельного участка.

По мнению административного истца, Генеральный план противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства, принят с нарушением процедуры его принятия, предусмотренной статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе с нарушением порядка проведения публичных слушаний, поскольку при их проведении не было учтено ее мнение касательно изменения функциональной зоны и отображение на картографическом материале генерального плана пожарного проезда с западной стороны деревни Старожелтиково, который ориентировочно проходит по границе принадлежащего ей земельного участка.

Решением Московского областного суда от 17 марта 2022 года в удовлетворении административного иска отказано. Мотивированное решение изготовлено судом 28 марта 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 27 апреля 2022 года представитель административного истца по доверенности Копылова О.П. подала апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новое решение, которым уточненный административный иск удовлетворить в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции.

Кроме того, в обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что административный истец не оспаривала процедуру принятия Генерального плана, а участие в публичных слушаниях не является основанием к отказу в исковых требованиях; судом не было принято во внимание, что на момент поступления предложения об учете пожарного проезда (28 декабря 2020 года) уже было принято решение суда о возложении обязанности на администрацию городского округа по заключению договора о перераспределении земельного участка (16 марта 2020 года), а на момент утверждения Генерального плана (1 июля 2021 года) названное решение суда вступило в законную силу (16 июня 2021 года); вывод суда о том, что право собственности на земельный участок зарегистрировано после принятия и утверждения Генерального плана (2 февраля 2022 года) основан на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, так как пожарный проезд частично размещен на земельном участке с кадастровым номером N, находившемся в собственности у административного истца с 2011 года.

Также указывает, что согласно действующему законодательству в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений административный истец не только вправе, но и обязан использовать земельный участок в соответствии с видом его разрешенного использования, а к территориям общего пользования не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности, при том, что административным ответчиком не представлено доказательств обоснованности принятого им градостроительного решения в отношении территории спорного земельного участка, ввиду чего установленное зонирование является произвольным, публичные цели им не достигаются, поскольку территория спорного земельного участка в соответствии с ранее принятыми и не отмененными в установленном законом порядке решениями органов исполнительной власти общедоступной не является; вывод суда об отнесении земельного участка к одной и той же функциональной и территориальной зоне - зоне застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Ж-2) являются ошибочными, а именно размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, в состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

Податель жалобы обращает внимание на допущенные судом нарушения норм процессуального права, выразившиеся в отказе в удовлетворении ходатайства о проведении по делу землеустроительной экспертизы с целью определения, относится ли принадлежащий административному истцу земельный участок и в какой части к функциональной зоне Т (зона транспортной инфраструктуры - улицы и дороги местного значения) согласно Генеральному плану, в связи с чем заявляет ходатайство перед судом апелляционной инстанции о проведении такой судебной экспертизы.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, Нуруллаева О.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

С учетом изложенного, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктами "б", "в" и "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Проанализировав положения частей 1 и 4 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 43, статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона о местном самоуправлении), статей 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 31, 32, 35, 52 Устава Сергиево-Посадского городского округа, принятого решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 19 декабря 2019 года N 13/01-МЗ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы его принятия и опубликования.

Названные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии Генерального плана соблюдены требования градостроительного законодательства к процедуре подготовки и утверждения генерального плана, в том числе порядку проведения публичных слушаний, оспариваемый заявителем нормативный правовой акт не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, права и свободы административного истца не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

Исходя из положений пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Порядок подготовки проектов генеральных планов городских округов и направления их на утверждение в представительные органы местного самоуправления городского округа определяет Положение о подготовке проектов документов территориального планирования муниципальных образований Московской области и направления их на утверждение в представительные органы местного самоуправления городского округ, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 30 декабря 2014 года N 1169/51 (далее - Положение N 1169/51).

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки, принятия, утверждения и опубликования, а также особенности согласования проекта генерального плана городского округа регулируются положениями статей 23 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствие с положениями статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11); обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, всем жителям Сергиево-Посадского городского округа Московской области, желающим участвовать в публичных слушаниях, была предоставлена возможность выразить свое мнение по проекту генерального плана в период проведения публичных слушаний.

В комиссию по проведению публичных слушаний по проекту генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области поступило предложение - учесть пожарный проезд с западной стороны деревни Старожелтиково, что зафиксировано в пункте 216 протокола публичных слушаний от 28 декабря 2020 года N 1.

По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

В соответствии с заключением по результатам публичных слушаний по проекту генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 28 декабря 2020 года Комиссия по проведению публичных слушаний пришла к выводу, что проект генерального плана Сергиево-Посадского городского округа, направленный Комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области, одобрен к утверждению с учетом всех поступивших предложений и замечаний участников публичных слушаний за период проведения публичных слушаний. Публичные слушания признаны состоявшимися.

Пунктом 1 части 4 статьи 2 закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-03 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" предусмотрено, что правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по подготовке генеральных планов городских округов.

В соответствии с Положением о Комитете по архитектуре и градостроительству Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 2 октября 2018 года N 689/35 (далее - Положение N 689/35), названный орган является уполномоченным по подготовке проектов генеральных планов.

При этом решения об учете либо не учете поступивших замечаний и предложений в процессе общественных обсуждений принимает Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований Московской области при Комитете по архитектуре и градостроительству Московской области.

В соответствии положениями статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний (часть 5); организатором общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивается равный доступ к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, всех участников общественных обсуждений или публичных слушаний (в том числе путем предоставления при проведении общественных обсуждений доступа к официальному сайту, информационным системам в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и (или) помещениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций) (часть 16); при этом официальный сайт и (или) информационные системы должны обеспечивать возможность: 1) проверки участниками общественных обсуждений полноты и достоверности отражения на официальном сайте и (или) в информационных системах внесенных ими предложений и замечаний; 2) представления информации о результатах общественных обсуждений, количестве участников общественных обсуждений (часть 17).

Частью 4 названной статьи предусмотрена процедура проведения общественных обсуждений, которая состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О указал на то, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по территориальному планированию городского округа.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений является обеспечение участия жителей муниципального образования в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Из материалов административного дела следует, что в данном случае возможность выразить свое мнение по проекту генерального плана в период проведения экспозиции была предоставлена всем жителям Сергиево-Посадского городского округа Московской области, желающим участвовать в публичных слушаниях.

Административный истец также наделена правом внести замечания, предложения в проект генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области в период проведения публичных слушаний по проекту, однако, как было установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, от Нуруллаевой О.В. замечаний и предложений не поступило.

Положения статей 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.