Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 июля 2022 года Дело N 66а-2234/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Константиновой Ю.П. и

Щербаковой Н.В.

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-14/2022 по административному исковому заявлению Годыны Андрея Станиславовича, Заклепкина Владимира Васильевича, Власова Алексея Константиновича, Устинова Андрея Александровича, Годына Татьяны Борисовны, Гусевой Татьяны Владимировны, Крыловой Эльвиры Сергеевны, Умникова Александра Валентиновича к Совету Ивановского муниципального района о признании незаконными (недействующими) Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района в редакции решения Совета Ивановского муниципального района от 28 января 2021 N 61 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района",

по апелляционной жалобе Совета Ивановского муниципального района на решение Ивановского областного суда от 14 марта 2022 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного ответчика Совета Ивановского муниципального района и заинтересованных лиц Администрации Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района Ивановской области, Администрации Ивановского муниципального района - Ратниковой Н.Е., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца Годыны А.С. - Хусаинов В.Т., возражавшего против ее удовлетворения заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Годына А.С., будучи зарегистрированным и проживая на территории Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района в доме <адрес> 2 ноября 2011 года обратился в Ивановский районный суд Ивановской области с административным иском, в котором просил признать незаконным (не действующим) решение Совета Ивановского муниципального района от 28 января 2021 года N 61 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района" и обязать административного ответчика исключить из градостроительного регламента территориальной зоны ЖЗ-5 Правил землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района вид разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" и вид разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5)".

В обоснование заявленных требований указал, что решением Совета Ивановского муниципального района от 29 марта 2018 года N 385 (далее также - Решение N 385) на территории Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района утверждены Правила землепользования и застройки.

На момент издания Решения N 385 территориальная зона ЖЗ-5 - зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажей) в основных видах разрешенного использования земельных участков содержала виды разрешенного использования: "для индивидуального жилищного строительства (2.1)", "для ведения личного подсобного хозяйства (2.2)", "блокированная жилая застройка (2.3)", "спорт (5.1)", "объекты гаражного назначения (2.7.1)", "коммунальное обслуживание (3.1)", "земельные участки (территории) общего пользования (12.0)".

Решением Совета Ивановского муниципального района от 28 января 2021 N 61 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района" (далее также - Решение N 61) в основные виды территориальной зоны ЖЗ-5 - Зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажей) были включены виды: "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (2.1.1)" и "среднеэтажная жилая застройка (2.5)".

Вместе с тем, Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района содержали и содержат территориальные зоны ЖЗ-3 - Зона среднеэтажной жилой застройки и ЖЗ-4 - Зона малоэтажной жилой застройки, в которых предусмотрены виды разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (2.1.1) и "среднеэтажная жилая застройка (2.5)".

Согласно Генеральному плану Коляновского сельского поселения территориальная зона ЖЗ-5 находится в функциональной зоне "индивидуальная жилая застройка".

Полагает, что вид разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" и вид разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5)" не соответствуют территориальной зоне ЖЗ-5 - Зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажей), поскольку согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, вид разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" предназначен для размещения малоэтажных многоквартирных домов (многоквартирные дома высотой до 4 этажей, включая мансардный), а вид разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5)" предназначен для размещения многоквартирных домов этажностью не выше 8 этажей.

Таким образом, виды разрешенного использования 2.1.1 и 2.5 не соответствуют назначению территориальной зоны "Зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажей)", в части этажности размещаемых на данном земельном участке объектов и в части возможности размещения многоквартирной жилой застройки.

Поскольку в силу пункт 2 части 1 статьи 18, части 3 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта Правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений Генерального плана, постольку изменения в Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения в части включения в территориальную зону ЖЗ-5 вида разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" и вида разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5)" были приняты в нарушение Генерального плана Коляновского сельского поселения, имеющего большую юридическую силу, в соответствии с которым, функциональная зона осталась прежней - индивидуальная жилая застройка.

Также указывает на то, что положения Правил землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района могут повлиять на застройку в территориальной зоне ЖЗ-5, в которой находится индивидуальный жилой дом, где проживает Годына А.С., в части возможности строительства многоквартирных домов в непосредственной близости от места проживания административного истца, ввиду чего оспариваемые положения Решения N 61 в части включения в территориальную зону ЖЗ-5 вида разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" и вида разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5)" нарушают права административного истца на благоприятные условия жизнедеятельности.

Определениями Ивановского районного суда Ивановской области от 9 и 20 декабря 2021 года к участию в деле в качестве соистцов привлечены Заклепкин В.В., Власов А.К., Устинов А.А., Годына Т.Б., Гусева Т.В., Крылова Э.С., Умников А.В.

27 декабря 2021 года определением того же районного суда настоящее административное дело передано на рассмотрение в Ивановский областной суд, где принято к производству определением от 28 января 2022 года.

Определением Ивановского областного суда от 10 февраля 2022 года, занесенным в протокол судебноuj заседания, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Совет Коляновского сельского поселения, Администрация Ивановского муниципального района, Администрация Коляновского сельского поселения.

В ходе рассмотрения дела, 25 февраля 2022 года, административные истцы заявленные требования изменили и просили признать незаконными (не действующими) Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района, утвержденные Решением Совета Ивановского муниципального района от 29 марта 2018 года N 385 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района" в редакции решения Совета Ивановского муниципального района от 28 января 2021 года N 61 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района", в части включения в градостроительный регламент территориальной зоны ЖЗ-5 вида разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка (2.1.1)" и вида разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка (2.5), а так же исключения из названия территориальной зоны ЖЗ-5 точного определения этажности (1-3 этажей).

Определением Ивановского областного суда от 25 февраля 2022 года производство по делу в части возложения обязанности на Совет Ивановского муниципального района исключить из градостроительного регламента территориальной зоны ЖЗ-5 Правил землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района вид разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная застройка" (2.1.1) и вид разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка" (2.5) прекращено в связи с отказом от административного иска в названной части.

Решением Ивановского областного суда от 14 марта 2022 года административное исковое заявление удовлетворено, нормативный правовой акт в оспариваемых редакции и части признан недействующим с момента вступления в законную силу решения суда. С административного ответчика в пользу административных истцов взыскана уплаченная ими государственная пошлина в размере 300 рублей каждому.

Мотивированное решение изготовлено судом 25 марта 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 20 апреля 2022 года представитель административного ответчика по доверенности Ратникова Н.Е. подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что нарушение прав административных истцов не доказано, так как на публичных слушаниях из них принимал участие только Умников А.В., постоянное участие в судебных заседаниях по настоящему делу принимали только Умников А.В. и Годына А.С., а последний являлся истцом по делу N 2а-1568/2020 и заинтересован в предоставлении конкретного земельного участка и в том, кто будет являться участником аукциона по продаже прав на этот участок, вместе с тем данные обстоятельства судом установлены не были.

Кроме того, оспариваемое Решение N 61 не повлияло на право собственников распоряжаться своим имуществом, не изменило характеристики земельных участков и объектов недвижимости, принадлежащих административным истцам (вид разрешенного использования, назначение), а возможное строительство на территории поселения среднеэтажной и малоэтажной застройки каким-либо образом неблагоприятно на административных истцов не влияет. При этом одного решения собственника на застройку такими домами недостаточно, необходимо получить соответствующие документы в порядке статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Податель жалобы указывает и на то, что судом не дана оценка представленной в материалы дела выписке из решения Совета Ивановского муниципального района от 29 октября 2016 года N 28 "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ивановского муниципального района до 2025 года", которая содержит указание на развитие территории сельских поселений по направлению "развитие мало- и среднеэтажного жилья", подтверждающая также вектор развития территории в плане комплексного обустройства населенных пунктов объектами социальной и инженерной инфраструктуры, автомобильными дорогами. Вопреки выводам суда, в названной выписке содержится перечень нормативных правовых актов, которыми утверждены муниципальные программы, мероприятия по которым способствуют в своей совокупности достижению обозначенных в стратегии задач.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и административными истцами поданы письменные возражения о их несостоятельности и законности решения суда.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились.

Административный истец Умников А.В. письменно просит о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представители Совета Ивановского муниципального района, Совета Кляновского сельского поселения, Администрации Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района Ивановской области также просят о рассмотрении дела в их отсутствие, поддержав апелляционной жалобу по изложенным в ней основаниям.

Ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района утверждены решением Совета Ивановского муниципального района от 29 марта 2018 года N 385 (далее - Правила землепользования и застройки).

В пункте 3 статьи 17 Правил землепользования и застройки определены виды территориальных зон, которые могут отображаться на карте градостроительного зонирования поселения, к которым относятся, в том числе: 1) жилые зоны: а) многоэтажной жилой застройки ЖЗ-2; б) среднеэтажной жилой застройки ЖЗ-3; в) малоэтажной жилой застройки ЖЗ-4; г) индивидуальной жилой застройки ЖЗ-5.

В градостроительных регламентах, являющихся приложением к Правилам землепользования и застройки, указаны основные виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для территориальных зон.

Согласно Генеральному плану Коляновского сельского поселения, утвержденному решением Совета Ивановского муниципального района от 22 февраля 2018 года N 372 (в редакции от 27 мая 2021 года), территориальная зона ЖЗ-5 находится в функциональной зоне "индивидуальная жилая застройка".

Решением N 61 в основные виды разрешенного использования земельных участков территориальной зоны ЖЗ-5 - Зона индивидуальной жилой застройки включены виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: 2.1.1 - малоэтажная многоквартирная жилая застройка и 2.5 - среднеэтажная жилая застройка.

Также из материалов административного дела следует, что Годына А.С., Заклепкин В.В., Власов А.К., Устинов А.А., Годына Т.Б., Гусева Т.В., Крылова Э.С., Умников А.В. имеют на праве собственности земельные участки и (или) расположенные на них индивидуальные жилые строения, находящиеся на территории Коляновского сельского поселения Ивановского муниципального района.

Административные истцы ссылаются на то, что внесенные в Правила землепользования и застройки изменения в части указания видов разрешенного использования "малоэтажная жилая многоквартирная застройка" (2.1.1) и "среднеэтажная жилая застройка" (2.5) не соответствуют территориальной зоне ЖЗ-5 (зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажей)) в части этажности размещаемых в пределах данной территориальной зоны объектов и в части возможности размещения в зоне индивидуальной жилой застройки - многоквартирной жилой застройки (до 8 этажей), и полагают, что принятые изменения могут повлиять на застройку многоквартирными домами в территориальной зоне ЖЗ-5, в непосредственной близости с земельными участками, принадлежащими истцам на праве собственности.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции с учетом изложенного пришел к правильному выводу, что установленное территориальное зонирование, отраженное в градостроительных регламентах, в отношении обозначенной территории (Коляновское сельское поселение) затрагивает интересы административных истцов, как субъектов отношений, регулируемых оспариваемым правовым актом, в связи с чем имеют право на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проанализировав положения пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), Устава Ивановского муниципального района, принятом решением Ивановского районного Совета от 30 июня 2010 года N 47 (в редакции от 30 сентября 2021 года), суд первой инстанции верно указал, что утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением. Таким органом на территории Ивановского муниципального района является Совета Ивановского муниципального района.

Нормативный правовой акт в оспариваемой редакции был опубликован в установленном порядке в Информационном бюллетене "Сборник нормативных правовых актов Ивановского муниципального района", N 2 (253), 5 февраля 2021 года.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением компетенции, в пределах предоставленных полномочий и в той форме, в которой ответчик вправе принимать подобные правовые акты, процедура его опубликования соблюдена, что не оспаривалось участвующими в деле лицами.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый административными истцами нормативно правовой акт - Правила землепользования и застройки в редакции Решения N 61 не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно Генеральному плану Коляновского сельского поселения.

Судебная коллегия с данным выводом суда первой инстанции соглашается ввиду следующего.

Согласно части 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статьей 3); правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану (статья 1); правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 30); при этом генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

На это указано и в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года.