Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2022 года Дело N 66а-2222/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Константиновой Ю.П. и

Селиверстовой И.В.

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-33/2022 по административному исковому заявлению Красильникова Сергея Алексеевича, ООО "ИСК БДН-Строй" к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39),

по апелляционной жалобе Красильникова Сергея Алексеевича, ООО "ИСК БДН-Строй" на решение Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административных истцов Вандышева А.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Калининградской области Ижутиной В.С., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Красильников С.А. и ООО "ИСК БДН-Строй" обратились в Калининградский областной суд с названным выше административным иском, в котором с учетом дополнений и уточнений требований просили признать не действующими и не подлежащими применению генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне общественно-делового назначения (индекс ОД), а также правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения (индекс О-1/Г).

В обоснование заявленных требований указали, что с 2015 года административным истцам на праве собственности принадлежат названные выше земельные участки из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), которые являются смежными по отношению друг к другу и представляют собой единый земельный массив общей площадью около 2,8 га, расположенный на <адрес>.

С целью реализации проекта строительства пяти 10-этажных жилых домов со встроенными нежилыми помещениями и подземным паркингом административными истцами в 2016 - 2018 годах были получены градостроительные планы земельных участков, согласно которым все земельные участки отнесены к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ).

Согласно действовавшим в тот период правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, зона общественно-жилого назначения предназначена для формирования многофункциональной жилой и общественной застройки с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, градостроительным регламентом которой допускалось размещение многоквартирных жилых домов высотой 10 и более этажей.

Такое градостроительное зонирование соответствовало функциональному зонированию с отнесением рассматриваемой территории к функциональной зоне "Зона общественно-жилого назначения", установленному генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов от 22 февраля 2006 года N 69, действовавшим до утверждения решением совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 генерального плана на период действия до 2035 года.

В дальнейшем правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, данная территория также отнесена к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ/Г).

Поскольку фактически территория представляла собой заболоченную местность с участками подтопления паводковыми водами, не обеспеченную соответствующей инженерной инфраструктурой, административными истцами были проведены работы по отсыпке территории объемом 40 000 куб.м, проведены инженерно-геологические изыскания, подготовлены подъездные пути, построена трансформаторная подстанция мощностью 1 000 кВ, заключены и исполнены договоры о технологическом присоединении к сетям электро- и газоснабжения, подведены сети водоснабжения и водоотведения.

В этой связи, по утверждению административных истцов, они понесли значительные затраты по подготовке строительной площадки со строительством коммуникаций и проектированию, в подтверждение которых представлены платежные поручения на сумму более 26 миллионов рублей.

Однако постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" территория названных земельных участков отнесена к функциональной зоне общественно-делового назначения, которая не предназначена для размещения многоквартирных жилых домов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, вступившим в силу 14 февраля 2022 года, внесены изменения и в правила землепользования и застройки городского округа, при этом согласно карте градостроительного зонирования рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне общественно-делового назначения, градостроительный регламент которой также не допускает размещения многоквартирных жилых домов.

Считают, что такое изменение функционального и градостроительного зонирования рассматриваемой территории произведено без учета поданных в ходе общественных обсуждений проекта изменений в генеральный план возражений относительно отнесения перечисленных земельных участков к функциональной общественно-деловой зоне, нарушает права административных истцов на использование земельных участков в целях многоквартирного жилищного строительства и не соответствует принципу обеспечения баланса публичных и частных интересов при том, что генеральным планом и материалами по его обоснованию не подтверждено планируемое размещение на данной территории объекта культурно-просветительного назначения, отсутствует проект создания соответствующего объекта, а земельные участки для государственных или муниципальных нужд в этих целях не зарезервированы.

Решением Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 18 апреля 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 16 мая 2022 года административные истцы подали апелляционную жалобу, в которой просят решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым административные исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом не учтены существенные для дела обстоятельства, не установлены юридически значимые обстоятельства для дела, не произведена полная и всесторонняя оценка представленным доказательствам.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции.

Кроме того, в обоснование апелляционной жалобы указывают на то, что, вопреки доводам суда о нахождении судебных актов, на которые имеется ссылка в обжалуемом решении, в свободном доступе, обстоятельства ими установленные сторонами не обсуждались и земельные участки с кадастровыми номерами N и N, из которых образованы земельные участки административных истцов, предметом рассмотрения в настоящем споре не являлись, при этом последний земельный участок был образован с видом разрешенного использования "для комплексного освоения в целях жилищного строительства"; срок в договоре аренды земельного участка для строительства учреждений культуры и искусства (картинной галереи) устанавливался до 13 декабря 2013 года и никакой юридической силы в настоящее время данный договор не имеет; основным видом деятельности ООО "ИСК БДН-Строй" является деятельность заказчика и генерального подрядчика, в связи с чем изменение вида разрешенного использования принадлежащим административному истцу земельных участков на "под многоквартирную жилую застройку" является закономерным; на подготовительные работы для строительства многоквартирных домов Обществом потрачено более 50 миллионов рублей, вывод суда о том, что эти обстоятельства сами по себе не свидетельствуют о начале освоения земельных участков в установленном порядке для целей строительства многоквартирных жилых домов опровергаются представленными договорами на выполнение работ и платежными поручениями по уже оплаченным работам; зона была изменена без учета наличия правообладателей земельных участков, их разрешенного использования и объективной целесообразности использования спорной территории под размещение объекта культурного развития - картинной галереи, при том, что территориальная зона была неизменной с 6 июля 2016 года до 28 января 2022 года; административным ответчиком не представлено убедительных доводов и обоснований для отнесения спорной территории площадью 28 000 кв.м к зоне общественно-делового назначения, не представлен проект создания объекта местного значения культурно-просветительского назначения, земельные участки для государственных нужд в этих целях не резервировались; судом нее был оценен их доводов о неоднократном обращении с заявлениями в Комитет территориального развития и строительства Администрации городского округа "Город Калининград", Правительство Калининградской области и губернатору Калининградской области, внесенном предложении в ходе общественных обсуждений не изменять функциональную зону, однако административным ответчиком интересы собственников были проигнорированы.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе участвовавшим в деле прокурором и Правительством Калининградской области поданы письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не представили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Красильников С.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 3 948 кв.м, N площадью 4 836 кв.м, N площадью 3 416 кв.м, N площадью 4 164 кв.м, N площадью 3 986 кв.м, N площадью 2 684 кв.м,, ООО "ИСК БДН-Строй" - с кадастровым номером N площадью 4 930 кв.м.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами в приведенных выше редакциях.

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", части 3 статьи 8, части 1.2 статьи 17, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 3 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации", Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что генеральный план и правила землепользования и застройки, а также изменения в них утверждены уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке.

По названным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Гражданин" (специальный выпуск), N 33-с, 15 июля 2016 года.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в генеральный план с изложением его в актуализированной редакции.

В настоящем административном деле генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакциях решения совета депутатов от 6 июля 2016 года N 225 и постановления правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74) не оспаривается.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" откорректирован с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 30 июля 2020 года N 296.

В целях согласования 11 февраля 2021 года проект был размещен в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 2770100002020302202101112, что соответствует положениями статей 9, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Письмом Агентства от 12 января 2021 года проект был направлен в администрацию городского округа "Город Калининград" для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 26 января 2021 года N 1; оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано 4 февраля 2021 года в газете "Гражданин" N 5 (2218) и на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" (с проектом и материалами по обоснованию); экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, была организована в холле здания администрации городского округа "Город Калининград".

По результатам общественных обсуждений подготовлен протокол от 15 марта 2021 года, после чего 17 марта 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту, которое официально опубликовано в выпуске газеты "Гражданин" от 18 марта 2021 года N 15 (2228).

Как правильно указал суд первой инстанции, срок проведения общественных обсуждений (с 4 февраля 2021 года по 18 марта 2021 года) соответствует положениям части 8.1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП, что также соответствует положениями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

2 марта 2021 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России N 6060-ОТ/Д27 о несогласии с проектом, при этом заключения о несогласии с проектом поступили от Минобрнауки, МВД России, Рослесхоза.

В то же время, соответствующие возражения поданы по материалам по обоснованию проекта и (или) установлению функционального зонирования в отношении иных территорий, расположенных за пределами земельных участков с кадастровыми номерами N.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях урегулирования разногласий приказом Агентства от 16 марта 2021 года была создана согласительная комиссия.

На заседании согласительной комиссии 28 апреля 2021 года определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" подписано Губернатором Калининградской области, официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 12 августа 2021 года и вступило в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что постановление от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие решения об изменении документа территориального планирования муниципального образования.

Также суд верно указал, что то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение правообладателей о наличии оснований к отнесению земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне, допускающей размещение многоквартирных жилых домов, не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части документа территориального планирования с учетом рекомендательного характера предложений и замечаний, внесенных в ходе общественных обсуждений, которые в силу статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.

Доводы административных истцов о неправомерном изменении функционального зонирования рассматриваемой территории были предметом оценки и судом первой инстанции обоснованно отклонены ввиду следующего.

Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9); генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); при этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны) (пункт 1 части 4 статьи 23), параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 названной статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) (пункт 3 части 5 статьи 23); генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (статья 23).