Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 мая 2021 года Дело N 66а-2201/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Васильевой Т.Г., Васильевой Т.И.,

при секретаре Молчановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-703/2020 по апелляционной жалобе департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области на решение Брянского областного суда от 30 декабря 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Брянской области в защиту интересов неопределенного круга лиц об оспаривании в части Положения о муниципальной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального и частного жилищных фондов, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов, утвержденного приказом департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 19 декабря 2018 года N 562 (в редакции от 13 декабря 2019 года N 687).

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В., объяснение представителя административного истца прокурора Бобылевой О.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 19 декабря 2018 года N 562 утверждены Положение о региональной межведомственной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав жилищного фонда Брянской области, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов и Положение о муниципальной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального и частного жилищных фондов, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов.

Нормативный правовой акт опубликован в областной газете "Брянская учительская газета" от 1 марта 2019 года N 8 (821).

Приказом департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 13 декабря 2019 года N 687 внесены изменения в приказ департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 19 декабря 2018 года N 562, официально опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 18 декабря 2019 года.

Абзацем 2 пункта 3.9 Положения о муниципальной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав жилищного муниципального и частного жилищных фондов, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов установлено, что в случае если в акте обследования содержится вывод об отсутствии технической возможности для приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, то есть о невозможности приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида без изменения существующих несущих и ограждающих конструкций многоквартирного дома (части дома) путем осуществления его реконструкции или капитального ремонта, Муниципальная комиссия выносит решение о проведении проверки экономической целесообразности такой реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома) в целях приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, а администрация муниципального образования осуществляет проведение такой проверки (далее Положение о муниципальной комиссии).

Прокурор Брянской области обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части пункта N Положения о региональной межведомственной комиссии, абзаца N пункта N Положения о муниципальной комиссии, в части слов "а администрация муниципального образования осуществляет проведение такой проверки".

Определением суда от 25 ноября 2020 года производство по делу в части признания частично недействующим пункта N Положения о региональной межведомственной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав жилищного фонда Брянской области, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов, прекращено в связи с отказом от иска в указанной части.

В ходе рассмотрения административного дела прокурор заявленные требования уточнил, просил признать недействующим абзац N пункта N Положения о муниципальной комиссии, в части слов "а администрация муниципального образования осуществляет проведение такой проверки". В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения противоречат требованиям статей 1, 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; статей 6, 14, 15, 17-20, 63 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пунктов 3, 10, 15 Правил обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649 "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов"; пунктам 4, 3 распоряжения Правительства Брянской области от 23 апреля 2018 года N 113-рп "О мероприятиях по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 09.07.2016 N 649 на территории Брянской области".

Решением Брянского областного суда от 30 декабря 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац N пункта N Положения о муниципальной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального и частного жилищных фондов, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов, утвержденного приказом департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 19 декабря 2018 года N 562 (в редакции приказа от 13 декабря 2019 года N 687) в части слов "а администрация муниципального образования осуществляет проведение такой проверки".

В апелляционной жалобе департамент семьи, социальной и демографической политики Брянской области просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права и принять по делу новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель указывает, что обеспечение условиями доступности для инвалидов жилья и общего имущества многоквартирных домов не является мерой социальной поддержки населения, а регулируется нормами жилищного законодательства. Кроме того, федеральным законодательством определено, что органами, к компетенции которых отнесено создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе, обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах, признание жилья пригодным или непригодным для проживания, относящегося к муниципальному и частному жилищному фонду, являются органы местного самоуправления, которые координируют действия своих структурных подразделений по выполнению возложенных законодательством на орган местного самоуправления задач.

По мнению представителя департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области именно администрации муниципальных образований должны решать вопросы по приспособлению жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, относящихся к муниципальному жилищному фонду и частному жилищному фонду, а также осуществлять проведение проверок экономической целесообразности реконструкции и (или) капитального ремонта многоквартирного дома (части дома), в котором проживает инвалид, как часть мероприятий по обеспечению инвалидам условий для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционной жалобы и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Согласно статье 7 Конституции Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки инвалидов.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ) к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 2 часть 1 статьи 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ).

В целях реализации указанных полномочий приказом департамента семьи, социальной и демографической политики Брянской области от 19 декабря 2018 года N 562 утверждено Положение о муниципальной комиссии по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального и частного жилищных фондов, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ, Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ, пункта 3 статьи 10 Закона Брянской области от 3 ноября 1997 года N 28-З "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области", пункта 3.176 Положения о департаменте семьи, социальной и демографической политики Брянской области, утвержденного указом Губернатора Брянской области от 4 февраля 2013 года N 98, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта, а также вносивших в него изменения актов уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, порядку опубликования.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (статья 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ).

Согласно пункту 5.1 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе, обеспечивают инвалидам условия для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах.

Пункт 2 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет, что установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, а также порядка обеспечения условий их доступности для инвалидов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений.

Порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение, в том числе по его приспособлению с учетом потребностей инвалидов, устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649 "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов" утверждены Правила обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме (далее Правила от 9 июля 2016 года N 649).

Согласно пункту 2 Правил от 9 июля 2016 года N 649 доступность для инвалида жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, обеспечивается посредством приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида. Под указанным приспособлением понимается изменение и переоборудование жилого помещения инвалида в зависимости от особенностей ограничения жизнедеятельности, обусловленного инвалидностью лица, проживающего в указанном помещении, а также общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, для обеспечения беспрепятственного доступа инвалида к жилому помещению.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 Правил от 9 июля 2016 года N 649 координацию мероприятий по приспособлению жилых помещений инвалидов с учетом потребностей инвалидов в отношении жилых помещений, не входящих в состав жилищного фонда Российской Федерации, обеспечивает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Пункт 10 Правил от 9 июля 2016 года N 649 определяет, что порядок создания и работы региональной и муниципальной комиссий устанавливается уполномоченным органом.

Из пункта 15 Правил от 9 июля 2016 года N 649 следует, что в случае если в акте обследования содержится вывод об отсутствии технической возможности для приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, то есть о невозможности приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида без изменения существующих несущих и ограждающих конструкций многоквартирного дома (части дома) путем осуществления его реконструкции или капитального ремонта, комиссия выносит решение о проведении проверки экономической целесообразности такой реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома) в целях приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, а уполномоченный орган обеспечивает ее проведение.

Заключение о возможности (об отсутствии возможности) приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида выносится комиссией на основании: акта обследования и решения комиссии об экономической целесообразности (нецелесообразности) реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома), в котором проживает инвалид (пункт 17 - 20, 22 Правил от 9 июля 2016 года N 649).

Во исполнение пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649 приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 583/пр утверждены Правила проведения проверки экономической целесообразности реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома), в котором проживает инвалид, в целях приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида.

Согласно пункту 2 указанных Правил проведение проверки экономической целесообразности обеспечивается уполномоченным органом, указанным в абзаце третьем пункта 3 Правил обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649 "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов".

Указанные нормы федерального законодательства, устанавливая порядок доступности для инвалида жилого помещения, определяют орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в качестве органа, наделенного полномочиями по организации проведения проверки экономической целесообразности реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома), в котором проживает инвалид.

На департамент семьи, социальной и демографической политики Брянской области Распоряжением Правительства Брянской области от 23 апреля 2018 года N 113-рп возложена обязанность по обеспечению координации мероприятий по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах (за исключением жилых помещений, входящих в состав жилищного фонда Российской Федерации), в которых проживают инвалиды, с учетом потребностей инвалидов; по установлению порядка создания и работы региональной и муниципальной комиссий по организации проведения обследования жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав регионального или муниципального жилищного фонда.

Таким образом, департамент семьи, социальной и демографической политики Брянской области является уполномоченным органом по обеспечению координации мероприятий по приспособлению жилых помещений инвалидов с учетом их потребностей, а также проведению проверки экономической целесообразности реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома в целях приспособления жилых помещений инвалидов с учетом их потребностей.

Вместе с тем, оспариваемым абзацем 2 пункта 3.9 Положения о муниципальной комиссии осуществление проведения проверки экономической целесообразности реконструкции или капитального ремонта многоквартирных домов, входящих в состав муниципального и частного жилищного фондов, возложено на администрации муниципальных образований.

В статье 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ) определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, перечисленных в статьях 14 и 14.1 указанного закона. При этом к числу вопросов местного значения, решаемых за счет средств местных бюджетов, не отнесены вопросы социальной поддержки инвалидов.

Согласно части 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации допускается только законами субъектов Российской Федерации.

Ссылаясь на положения статей 1, 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ и статей 6, 14, 15, 17-20, 63 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ судом первой инстанции указано, что осуществление администрациями муниципальных образований государственных полномочий по оказанию социальной поддержки инвалидов, в частности путем проведения проверки экономической целесообразности реконструкции или капитального ремонта занимаемых инвалидами жилых помещений, возможно только после передачи органам местного самоуправления указанных государственных полномочий законом Брянской области с одновременным предоставлением местным бюджетам необходимых материальных и финансовых ресурсов в виде субвенций из бюджета Брянской области.