Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 июля 2022 года Дело N 66а-2167/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверствой И.В.,

судей Щербаковой Н.В. и Константиновой Ю.П.,

при секретаре Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1190/2021 по административному исковому заявлению Гоцко Юрия Владимировича о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Сергиев Посад Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ "Об утверждении генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области" в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе"

по апелляционной жалобе Гоцко Юрия Владимировича на решение Московского областного суда от 28 января 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П., объяснения представителя административного истца Хрипунова К.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Григорьева Д.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ утвержден Генеральный план Сергиево-Посадского городского округа Московской области (далее - Генеральный план).

Постановлением администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 18 июня 2021 года N 885-ПГ утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области в редакции действовавших ранее и утвержденных решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 19 декабря 2019 года N 13/14-МЗ Правил землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области.

Постановлением администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 6 июля 2021 года N 991-ПГ внесены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) с изложением их в новой редакции (далее - Правила землепользования и застройки).

Гоцко Ю.В. обратился в Московский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов (далее - Исполкома Мособлсовета) от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе", о признании недействующим Правил землепользования и застройки в части отнесения территории земельных участков товарищества собственников недвижимости садовых участков (далее - ТСН СУ) "Радонежские просторы" к территориальной зоне СХ-3 зоне регулирования застройки (далее - ЗРЗ) Р-8 и о возложении на административных ответчиков обязанности исключить из графической и текстовой части Генерального плана сведения о зонах охраны, установленных решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника археологии - Древний город Радонеж в Загорском районе"; установить для территории коттеджного поселка (далее - КП) "Радонежские Просторы" территориальную зону, предусматривающую вид разрешенного использования земельного участка "для ведения гражданами садоводства", код классификатора 13.2.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ему на праве собственности принадлежит недвижимое имущество, расположенное в границах городского округа Сергиев Посад, а именно: земельный участок с кадастровым номером N по адресу: <адрес>, восточная часть кадастрового квартала N N площадью <данные изъяты> кв.м, а также находящийся на этом участке жилой дом с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв.м. С 2011 года административный истец является членом садового товарищества "Радонежские Просторы", образованного в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (утратил силу), осуществляет уплату членских и целевых взносов, осуществляет уплату соответствующих налоговых начислений на указанное недвижимое имущество.

В связи с принятием и утверждением обжалуемых нормативно-правовых актов административный истец лишен права выбора вида разрешенного использования земельного участка, соответствующего хозяйственной деятельности, фактически осуществляемой на принадлежащем ему земельном участке с 2011 года в границах территории дачного поселка "Радонежские просторы".

Так, согласно графической части Генерального плана территория КП "Радонежские Просторы" на карте 9.2.7 "Карта границ земель сельскохозяйственного назначения с отображением особо ценных сельскохозяйственных угодий и мелиорируемых земель обозначена числовым идентификатором 11.99 именно как коттеджный поселок; на карте 9.1.4 "Карта функциональных зон муниципального образования" территория КП "Радонежские Просторы" отнесена к функциональной зоне Р-9 "зона осуществления историко-культурной деятельности"; на карте 9.2.10 "Карта границ, территорий, зон охраны и защитных зон объектов культурного наследия" КП "Радонежские Просторы" входит в границы памятника 1.15 "Древний Радонеж XIV-XV в.в. (достопримечательное место)".

Текстовая часть Генерального плана (Том 3 "ОКН Сергиево Посадский городской округ") содержит сведения об утверждении границ территорий объектов культурного наследия: "Древний Радонеж, XIV-XV вв. (достопримечательное место)" в соответствии с распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV-XV вв.", расположенного в Сергиево-Посадском муниципальном районе Московской области", приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июля 2015 года N 1939 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж, XIV-XV вв.", расположенного в Московской области". Утверждены зоны охраны объектов культурного наследия: Крепость Радонеж, XIV-XV вв. в соответствии с решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе".

Полагает, что сведения о зонах охраны, установленных решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, должны быть исключены из текстовой и графической части генерального плана городского округа Сергиев Посад, поскольку объект культурного наследия с наименованием "Древний город Радонеж" на государственной охране не состоит и не внесен в перечень объектов культурного наследия федерального значения; границы зон его охраны в натуре не вынесены, сведения о границах территории памятника, его зон охраны, ограничения в использовании земельных участков в государственном кадастре недвижимости отсутствуют. В реестре зарегистрирован иной объект культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж XIV-XV вв." (регистрационный номер N).

Распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р утверждены границы территории Достопримечательного места.

Приказом Министерства культуры России от 8 июля 2015 года N 1939 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места.

Таким образом, в настоящее время зоны охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе, утвержденные решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, не соответствуют действующему законодательству в части установления не предусмотренных законом зон охраны и отсутствия требований к градостроительным регламентам.

Кроме того, при проведении публичных слушаний по вопросам корректировки утверждаемого Генерального плана в адрес административного ответчика направлялись возражения и замечания, которые зафиксированы в протоколе проведения публичных слушаний от 28 декабря 2020 года N 1. Однако в утвержденном обжалуемом Генеральном плане направленные предложения и замечания не отражены. Мотивированный отказ от принятия предложений и замечаний заявителю не направлен.

Определением Московского областного суда от 28 января 2022 года требования Гоцко Ю.В. об оспаривании постановления администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 6 июля 2021 года N 991-ПГ "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области" выделены в отдельное производство, дело по административному иску в указанной части передано для разрешения по существу в Сергиево-Посадский городской суд Московской области.

Решением Московского областного суда от 28 января 2022 года в удовлетворении административного иска о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Сергиев Посад Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ "Об утверждении генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области" в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе", отказано.

Не согласившись с постановленным решением, 1 марта 2022 года представитель административного истца по доверенности Хрипунов К.Н. подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на недоказанность утверждения административного ответчика о том, что земельный участок административного истца находится в зоне охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе, поскольку реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и Единый государственный реестр недвижимости не содержат сведений о таком памятнике и его зонах охраны. При этом, границы территории и зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения с наименованием - "Крепость Радонеж XIV-XV вв." не утверждены. Соответственно при утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки у административных ответчиков отсутствовали законные основания внесения сведений о расположении земельного участка административного истца в зоне действия ограничений.

В соответствии с Генеральным планом земельный участок административного истца отнесен к функциональной зоне Р-9 - зона осуществления историко-культурной деятельности, в соответствии с Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне СХ-3 ЗРЗ Р-8, допускающих осуществлять капитальный ремонт существующих зданий, строений, сооружений. Между тем, ограничения прав административного истца на землю не зарегистрированы и в соответствии с действующим законодательством административный истец вправе использовать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения для ведения садоводства с отнесением земельного участка к территориальной зоне СХ-2.

Полагает необоснованным выделение в отдельное производство для самостоятельного рассмотрения Сергиево-Посадским городским судом административного дела по иску об оспаривании Правил землепользования и застройки, утверждение которых администрацией Сергиево-Посадского городского округа обусловлено их полным соответствием Правилам, ранее утвержденным Советом депутатов городского округа.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором, представителями Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области (далее - Мособлархитектура), Главного Управления культурного наследия Московской области поданы письменные возражения.

Административный истец, представители Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа, администрации Сергиево-Посадского городского округа, Главного Управления культурного наследия Московской области, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судом первой инстанции, Гоцко Ю.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью - <данные изъяты> кв. м, расположенного по адресу: <адрес>, восточная часть кадастрового квартала N, в границах дачного поселка "Радонежские просторы", а также находящегося на этом земельном участке жилого дома с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв. м.

В соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости принадлежащий истцу земельный участок с кадастровым номером N отнесен к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", имеет вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

В соответствии с Генеральным планом земельный участок административного истца отнесен к зоне осуществления историко-культурной деятельности "Р-9", предназначенной для осуществления исторической деятельности на территории объектов культурного наследия, состоящих на государственной охране, включающие территории памятников, ансамблей (объекты архитектуры, истории, монументального искусства), территории зон охраны объектов культурного наследия, территории зон охраняемого ландшафта, в соответствии с установленным режимом использования этих территорий. Параметры развития территории в границах данной зоны определяются режимами и регламентами использования территорий, установленными в проектах зон охраны объектов культурного наследия.

С учетом изложенного, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 35 Устава Сергиево-Посадского городского округа Московской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Советом депутатов Сергиево-Посадского городского округа в пределах его компетенции, опубликован, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и вступил в законную силу в соответствии с федеральным законодательством.

Названные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что при принятии оспариваемого им Генерального плана не были учтены его предложения, и ему не дан мотивированный ответ, подлежат отклонению.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, возможность участвовать в обсуждении проекта Генерального плана, представить свои замечания и предложения была реализована всеми заинтересованными лицами, в частности Гоцко Ю.В.

Поступившие в ходе проведения публичных слушаний замечания и предложения были отражены в протоколах и направлены в Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области для учета и принятия решения.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных слушаний, по своей правовой природе не могут носить императивный характер, являются основанием для подготовки рекомендаций и им предшествуют.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

В этой связи тот факт, что предложение Гоцко Ю.В. относительно функционального зонирования земель кадастрового квартала ТСН СУ "Радонежские просторы" (учесть в зоне СХ-2 (ЗРЗ-Р3) - вид разрешенного использования - "ведение садоводства") не было реализовано, основанием для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части являться не может.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый заявителем в части Генеральный план не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод административного истца.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1).

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.