Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июля 2022 года Дело N 66а-2106/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В.,

при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-38/2022 по административному исковому заявлению Литвинова Максима Александровича о признании недействующими правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), возложении обязанности по принятию замещающего правового акта

по апелляционным жалобам Литвинова Максима Александровича и Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года, которым удовлетворено в части административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ Калининградской области" (далее - Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования Зеленоградского городского округа и градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки официально опубликованы в газете "Волна" (выпуск от 3 сентября 2021 года N 34 (9380)), размещены на сайте органа местного самоуправления городского округа, 7 сентября 2021 года размещены в порядке части 3.1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Литвинов М.А. обратился в Калининградский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, в котором просил признать недействующими Правила землепользования и застройки в части отнесения принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по адресу: Калининградская область, Зеленоградский район, п. Зеленый Гай, к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), а также просил возложить обязанность по принятию замещающего правового акта, путем приведения карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки в соответствие с картой функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования путем отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне СХ-2, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что административному истцу на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, N (образованы в октябре 2021 года путем раздела земельного участка с кадастровым номером N), категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства". Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки установлено, что данные участки расположены в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1), что не соответствует виду разрешенного использования земельных участков, создает ограничения в изменении вида разрешенного использования участка на ведение садоводства в целях высаживания и выращивания плодового сада и виноградника, а также размещения сооружений, необходимых для указанных видов хозяйственной деятельности.

Административный истец полагал нарушенной и процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в частности, по тем основаниям, что заявление Литвинова М.А. от 5 июля 2021 года об отнесении рассматриваемой территории к территориальной зоне, допускающей ведение садоводства, поданное в процессе общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки, не было зарегистрировано, рассмотрено или иным образом учтено организатором общественных обсуждений.

Решением Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года требования Литвинова М.А. удовлетворены частично, признаны недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1). В удовлетворении требований административного истца о возложении обязанности по внесению изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки путем отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения (СХ-2), - отказано.

С решением суда Литвинов М.А. и Министерство градостроительной политики Калининградской области не согласились, обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционными жалобами.

В апелляционной жалобе административный истец, указывая на неверное применение судом норм материального и процессуального права, просит состоявшее судебное решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении иска в полном объеме.

Доводы жалобы мотивированы тем, что судом не дана оценка указанию административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям генерального плана, которым в отношении спорной территории установлена функциональная зона, предназначенная для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, ведения крестьянского фермерского хозяйства. Суд же, отказав в удовлетворении требований о приведении карты градостроительного зонирования в соответствие с картой функциональных зон генерального плана, не только не устранил противоречие между нормативными правовыми актами, но и создал новые, так как с момента вступления решения суда в законную силу земельные участки Литвинова М.А. не будут относиться ни к одной из территориальных зон, установленных Правилами землепользования и застройки. При этом суд фактически вышел за пределы заявленных требований, не разрешив вопрос об возложении обязанности приведения карты градостроительного зонирования в соответствие с картой функциональных зон.

Как полагает автор жалобы, суду в порядке статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следовало устранить недостаточную правовую урегулированность в данном вопросе и обязать принять заменяющий правовой акт.

Ссылается апеллянт и на то, что предложения Литвинова М.А. об изменении территориальной зоны в рамках общественных обсуждений не были рассмотрены в соответствии с положениями статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, доказательств рассмотрения такого предложения в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в материалы дела не представлено.

Кроме того, по мнению автора апелляционной жалобы, суд в нарушение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства, удовлетворив требования административного истца, не указал на опубликование состоявшегося решения в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Заинтересованное лицо, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит решение суда отменить и в удовлетворении требований Литвинова М.А. отказать.

В обоснование апелляционной жалобы Министерством градостроительной политики Калининградской области указано на то, что согласно генеральному плану земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования". Таким образом, в отношении спорных участков установлена территориальная зона, которая соответствует функциональному зонированию и не препятствует административному истцу использовать принадлежащие ему земельные участки в соответствии с установленным для них видом разрешенного использования. Поскольку оспариваемые Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, постольку оснований для удовлетворения требований административного истца не имелось.

Относительно апелляционных жалоб Литвинова М.А. и Министерства градостроительной политики Калининградской области прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых он полагает решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении доводов апелляционных жалоб просит отказать.

Литвиновым М.А. представлены возражения относительно апелляционной жалобы заинтересованного лица, в которых он просит в удовлетворении доводов апелляционной жалобы отказать.

Администрацией муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Окружным Советом депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" представлены возражения относительно апелляционных жалоб, в которых они просят в удовлетворении доводов апелляционной жалобы административного истца отказать, а доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица поддерживают.

Литвинов М.А., представители Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Министерства градостроительной политики Калининградской области будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

Литвинов М.А., представитель Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" направили заявления о рассмотрении дела без их участия.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене, как принятое при неверном применении норм материального и процессуального права.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", приняв во внимание, что разработка оспариваемых в части Правил землепользования и застройки начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 (постановление администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 16 ноября 2016 года N 2772 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки"), суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции, который надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, внесения в них изменений, регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28, частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проанализировав Устав муниципального образования "Зеленоградский городской округ", принятый решением районного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский район" Калининградской области от 30 сентября 2015 года N 283, Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, утвержденное решением Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 20 июня 2018 года N 237, исследовав вопрос соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, подтвержденный представленными доказательствами, о соблюдении установленной процедуры принятия нормативного правового акта, в том числе о соблюдении порядка проведения публичных слушаний.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи тот факт, что возражения Литвинова М.А. относительно территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N, N не были учтены, основанием для признания Правил землепользования и застройки недействующими являться не может.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд признал Правила землепользования и застройки не соответствующими статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой административный истец вправе самостоятельно выбрать вид разрешенного использования земельного участка, изменив его на "садоводство", в целях высаживания и выращивания сада и виноградника. Также суд указал, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не в полной мере согласуются с общими задачами вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков.

Судебная коллегия такие выводы суда находит основанными на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции не учтено, что в силу подпункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, изложенных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в рамках настоящего дела подлежало проверке на соответствие действующему законодательству установление в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки административного истца с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", территориальной зоны СХ-1.

В то время как из текста решения следует, что судом разрешался вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца путем установления возможности отнесения его земельных участков к территориальной зоне, в пределах которой возможно ведение садоводства.

Изложенное привело к неверному толкованию судом первой инстанции норм материального права, что выразилось в следующем.

Генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9 и пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В данном случае на карте (схеме) территориального планирования генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 (далее также - Генеральный план), земельные участки, принадлежащие административному истцу и расположенные за пределами населенного пункта, отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Ранее действовавшим генеральным планом, утвержденным решением поселкового Совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" (в границах которого расположены спорные участки) от 24 декабря 2012 года N 53, а после объединения поселений в 2015 году, генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением Окружного Совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, спорная территория также была отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Литвинов М.А. с 30 марта 2021 года являлся собственником земельного участка с кадастровым номером N. В дальнейшем им принято решение о разделе данного участка и 11 октября 2021 года поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью по 20 000 кв.м каждый. В этот же день зарегистрировано право собственности Литвинова М.А. на земельные участки, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N.

Категория образованных земельных участков - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, что соответствует характеристикам исходного участка.

В свою очередь земельный участок с кадастровым номером N площадью 40 000 кв.м, образован 16 марта 2021 года из земельного участка с кадастровым номером N.

Участок с кадастровым номером N, площадью 5,60 га, был образован в 2008 году из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, в порядке статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в результате перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" и выдела земельной доли в натуре. Согласно материалам перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" рассматриваемая территория состояла из пастбищ. Разрешенное использование образуемого земельного участка (с кадастровым номером N) было установлено в 2008 году - "для ведения личного подсобного хозяйства".

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).