Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 марта 2021 года Дело N 66а-209/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н., Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению акционерного общества "Омскоблводопровод" об оспаривании в части приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 18 декабря 2017 года N "Об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей Акционерного общества "Омскоблводопровод", приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 17 декабря 2019 года N "О корректировке на 2020 год тарифа на питьевую воду для потребителей акционерного общества "Омскоблводопровод", установленного на долгосрочный период регулирования"

по апелляционной жалобе акционерного общества "Омскоблводопровод" на решение Омского областного суда от 13 ноября 2020 года, которым административному истцу отказано в удовлетворении исковых требований.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., объяснения представителя акционерного общества "Омскоблводопровод" Афониной Е.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя региональной энергетической комиссии Омской области Стельмашека Б.Н., возражавшего против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Региональной энергетической комиссии Омской области (далее также - РЭК Омской области) от 18 декабря 2017 года N "Об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей Акционерного общества "Омскоблводопровод" (далее также - приказ N), опубликованным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 21 декабря 2017 года (номер опубликования: N), установлены и введены в действие с календарной разбивкой тарифы на питьевую воду для потребителей акционерного общества "Омскоблводопровод" (далее также - АО "Омскоблводопровод", Общество) (пункт 1 приказа N); утверждена производственная программа АО "Омскоблводопровод" согласно приложению N 1 к приказу N (пункт 2 приказа N); установлены долгосрочные параметры регулирования на 2018 - 2022 годы АО "Омскоблводопровод" для установления тарифов на питьевую воду методом индексации (приложение N 2 к приказу N), а также значения весовых коэффициентов показателей надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованной системы холодного водоснабжения, эксплуатируемых АО "Омскоблводопровод" (приложение N 3 к приказу N).

Приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 17 декабря 2019 года N "О корректировке на 2020 год тарифа на питьевую воду для потребителей Акционерного общества "Омскоблводопровод" (далее также - приказ N), опубликованным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 19 декабря 2019 года (номер опубликования: N) и вступившим в силу с 1 января 2020 года (пункт 2 указанного приказа), таблица пункта 1 приказа N N, приложение N 1 к приказу N изложены в новой редакции (подпункты 1, 2 пункта 1); приказ дополнен приложением N 4 к приказу РЭК Омской области N согласно приложению N 2 к настоящему приказу - "Тарифы на питьевую воду для потребителей Акционерного общества "Омскоблводопровод" на 2018-2022 годы в объемах организаций, эксплуатирующих отдельные объекты централизованной системы холодного водоснабжения" на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года по полугодиям (подпункт 3 пункта 1).

АО "Омскоблводопровод" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных исковых требований, просит признать недействующими с момента принятия приказ РЭК Омской области N в части пунктов 1, 2 и в части уровня потерь воды при транспортировке в общем объеме воды, поданной в водопроводную сеть, установленного приложением N 2 в качестве долгосрочного параметра регулирования на 2018 - 2022 годы АО "Омскоблводопровод" для установления тарифов на питьевую воду методом индексации, а также приказ РЭК Омской области N, обязав административного ответчика принять заменяющие нормативные правовые акты об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей Общества на 2018 - 2022 годы и о корректировке на 2020 год тарифа на питьевую воду для потребителей Общества.

В обоснование заявленных требований указывает, что РЭК Омской области при утверждении тарифов на питьевую воду для потребителей Общества на 2018 - 2022 годы не учтены расходы на заработную плату в размере <данные изъяты>., необоснованно занижены объемы воды, неправомерно включен в объем воды, отпускаемой абонентам и другим регулируемым организациям, объем воды на собственные нужды, необоснованно уменьшены затраты на текущий и капитальный ремонт. При корректировке тарифа на питьевую воду на 2020 год административный ответчик не принял расходы Общества на капитальный ремонт в размере <данные изъяты>., расходы Общества на покупку воды в размере <данные изъяты>., не учел изменения минимального размера оплаты труда, завысил объем питьевой воды, отпущенной абонентам.По мнению административного истца, оспариваемые приказы противоречат законодательству в сфере тарифного регулирования, нарушают права и законные интересы Общества, поскольку влекут уменьшение его дохода, не позволяют безубыточно осуществлять деятельность, достигать плановых показателей надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения, что отражается и на качестве водоснабжения.

Решением Омского областного суда от 13 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных исковых требований АО "Омскоблводопровод" отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе административный истец просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Полагает, что суд необоснованно признал правильным в рамках установления долгосрочных тарифов использование РЭК Омской области данных статистики о средней заработной плате в регионе в сфере ЖКХ, для определения расходов на оплату труда только административно-управленческого персонала Общества, а также о том, что численность персонала Общества находится в пределах нормативной. Неправильным, по мнению административного истца также является вывод суда об обоснованном установлении РЭК Омской области при формировании долгосрочного тарифа на 2018-2022 годы объема потерь воды в размере 23%, а также вывод о правомерном уменьшении РЭК Омской области при установлении тарифов на 2018-2022 годы затрат на текущий и капитальный ремонт, поскольку использование амортизационных отчислений в качестве инвестиций в капитальный ремонт противоречит действующему законодательству и назначению амортизации как фонда возмещения физически изношенных основных средств.

В части требования о признании недействующим приказа РЭК Омской области N неверным являются выводы суда о том, что РЭК Омской области при корректировке необходимой валовой выручки на 2020 год правомерно отклонила понесенные Обществом затраты на покупку воды в размере <данные изъяты>., а также выполненные в 2018 году работы по капитальному ремонту на сумму <данные изъяты>., поскольку отсутствие факта оплаты Обществом расходов на капитальный ремонт не освобождает Общество от необходимости их несения в будущем. Также суд неправомерно согласился с регулятором об отсутствии оснований для учета произошедших изменений минимального размера оплаты труда.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, РЭК Омской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение о несостоятельности доводов апелляционной жалобы, просят решение Омского областного суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель АО "Омскоблводопровод" Афонина Е.Г. доводы апелляционной жалобы поддержала по изложенным в ней основаниям. Дополнительно пояснила, что, несмотря на изложенную в исковом заявлении формулировку о признании недействующим приказа N о корректировке тарифа без ссылки на его отдельные положения, административный истец не оспаривает пункт 3 пункта 1 приказа N, дополнившего приказ Приложением N 4 к приказу РЭК Омской области N "Тарифы на питьевую воду для потребителей Акционерного общества "Омскоблводопровод" на 2018-2022 годы в объемах организаций, эксплуатирующих отдельные объекты централизованной системы холодного водоснабжения" на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года по полугодиям <данные изъяты> Требование о признании недействующим пункта 2 приказа РЭК Омской области N, которым утверждена производственная программа АО "Омскоблводопроаод" согласно приложению N 1, мотивировано тем, что утвержденный объем финансовых потребностей для выполнения производственной программы определен в размере меньшем, чем <данные изъяты>., которые необходимы Обществу для осуществления в долгосрочном периоде работ по капитальному ремонту.

Представитель административного ответчика Стельмашек Б.Н. в судебном заседании полагал доводы апелляционной жалобы необоснованными, пояснив дополнительно, что при проверке предоставленных Обществом документов в обоснование предложенных им для включения в НВВ затрат на капитальный ремонт, регулятором были признаны экономически обоснованными затраты в размере <данные изъяты>. Однако, поскольку сам административный истец предложил расчет, при котором данные расходы не были равномерно распределены на весь период, регулятор, проанализировав обращение Общества от 15 декабря 2017 года <данные изъяты> с предложением о внесении изменений в производственную программу), признал необходимым для включения в состав операционных расходов на 2018 год расходы на капитальный ремонт в размере <данные изъяты>., экономическая обоснованность которых на 2018 год нашла свое подтверждение. Исходя из данного размера, учтенного при определении базового уровня операционных расходов на 2018 год, общий размер расходов в долгосрочном периоде составил сумму, меньшую, чем <данные изъяты>. Поскольку законодательство о тарифном регулировании не содержит запрета на возможность отнесения части признанных экономически обоснованными расходов на капитальный ремонт за счет амортизационных отчислений организации, регулятор принял решение о разделении источников финансирования данных расходов, отнеся <данные изъяты> за счет тарифных источников и <данные изъяты> - за счет амортизационных отчислений, уменьшив тем самым долю расходов на капитальный ремонт в составе операционных расходов на 2018 год с 19,4% до 11,0%. Дополнительно сообщил, что экспертное заключение не содержит выводов о размере расходов на капитальный ремонт, признанного регулятором экономически обоснованным в долгосрочном периоде регулирования и принятого им для включения в состав операционных расходов, как не содержит и ссылки на нормы права, предусматривающие возможность исключения какой-либо части таких расходов из состава операционных расходов, и их не учета при определении размера НВВ организации.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений (с учетом представленных сторонами административно-правового спора дополнений), заслушав объяснения представителей сторон и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

Государственное регулирование тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения осуществляется на основании Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении), постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406, которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования), Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э (далее - Методические указания).

Согласно частям 1 и 7 статьи 31 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" холодное водоснабжение и водоотведение отнесены к регулируемым видам деятельности.

В силу части 1 статьи 5 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения, перечень которых приведен в статье 31 названного закона, к числу которых относятся тарифы на водоотведение.

Региональная энергетическая комиссия Омской области является органом исполнительной власти Омской области, уполномоченным устанавливать тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения в форме приказов и распоряжений по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральным и областным законодательством (пункты 1, подпункты 1,2 пункта 13.1, пункт 3 Положения о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п).

При указанных обстоятельствах является правильным вывод суда первой инстанции о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в предусмотренной форме и с соблюдением порядка их опубликования, установленного пунктом 3 Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года N 74 "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области".

Согласно части 2 статьи 32 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" порядок формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения с применением методов регулирования тарифов устанавливается Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее по тексту - Основы ценообразования).

В соответствии с пунктом 29 Постановления Правительства РФ N 406 тарифы, в том числе на водоотведение, устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды, объема принятых сточных вод, оказываемых услуг. Указанные объемы определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.

Долгосрочные тарифы устанавливаются методом доходности инвестированного капитала и методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов (пункт 33 Постановления Правительства РФ N 406).

При регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения применяются метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод доходности инвестированного капитала; метод индексации; метод сравнения аналогов. Выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования тарифов на основании критериев, установленных пунктами 37, 53 и 55 Основ ценообразования, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым пункта 31 Основ ценообразования (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого акта).

Судом установлено, что АО "Омскоблводопровод" обратилось в Региональную энергетическую комиссию Омской области с заявлением об установлении тарифов на питьевую воду на 2018 - 2022 годы, поступившим в данную комиссию 28 апреля 2017 года. Впоследствии 15 декабря 2017 года в РЭК Омской области поступило письмо АО "Омскоблводопровод" с производственной программой на 2018-2022 годы с предложением внести в производственную программу изменения, согласно которым размер затрат на капитальный ремонт на 2018 год определен Обществом в размере <данные изъяты>. (<данные изъяты> без учета НДС 18%).

Вопрос об установлении тарифов на питьевую воду для потребителей Общества на 2018 - 2022 годы рассмотрен на заседании правления РЭК Омской области 18 декабря 2017 года.

Пунктом 1 приказа РЭК Омской области от 18 декабря 2017 года N установлены и введены в действие с календарной разбивкой тарифы на питьевую воду для потребителей АО "Омскоблводопровод" <данные изъяты>

Пунктом 2 приказа N утверждена производственная программа АО "Омскоблводопровод" согласно приложению N 1.

Подпунктами 10.1-10.5 пункта 10 приложения N 1 объем финансовых потребностей, необходимый для реализации производственной программы, определен в следующих размерах: на 2018 год - <данные изъяты>., на 2019 год - <данные изъяты>., на 2020 год - <данные изъяты>., на 2021 год - <данные изъяты>., на 2022 год - <данные изъяты>. <данные изъяты>

Пунктом 3 приказа N установлены долгосрочные параметры регулирования на 2018 - 2022 годы АО "Омскоблводопровод" для установления тарифов на питьевую воду методом индексации согласно приложению N 2 к настоящему приказу <данные изъяты>

Приложением N 2 к приказу N в составе долгосрочных параметров регулирования на 2018 - 2022 годы АО "Омскоблводопровод" уровень потерь воды при транспортировке в общем объеме воды, поданной в водопроводную сеть, установлен в размере 23% <данные изъяты>

На основании решения, принятого по итогам рассмотрения 17 декабря 2019 года на заседании правления РЭК Омской области вопроса о корректировке на 2020 год тарифа на питьевую воду для потребителей Общества, РЭК Омской области издан приказ, подпунктом 1 пункта 1 которого таблица пункта 1 приказа N, приложение N 1 к приказу N "Производственная программа в сфере водоснабжения Акционерного общества "Омскоблводопровод" на 2018-2022 годы" изложены в новой редакции; приказ дополнен приложением N 4 согласно приложению N 2 <данные изъяты>

В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Пунктом 17 Методических указаний предусмотрено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с приложениями 2.2, 2.2.1 к настоящим Методическим указаниям.

Отклоняя доводы административного иска о необоснованном определении органом регулирования размера расходов на оплату труда, суд первой инстанции исходил из того, что размер расходов на оплату труда административно-управленческого персонала определен органом регулирования тарифов на уровне фактически сложившейся средней заработной платы работников организаций, оказывающих аналогичные услуги на территории Омской области, что, учитывая неполноту представленных организацией в составе тарифной заявки документов, не противоречит закону. При этом размер расходов на оплату труда в тарифе на 2018 год признан судом не противоречащим параметрам Отраслевого тарифного соглашения и согласующимся с пунктом 52 Основ ценообразования.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он основан на законе, является верным; отсутствие в составе тарифной заявки документов, необходимых для подтверждения предложенного Обществом размера расходов на оплату труда в большем размере, подтверждается исследованными судом по правилам статьи 84 КАС РФ письменными доказательствами.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в тарифной заявке АО "Омскоблводопровод" предлагало учесть на 2018 год средний уровень заработной платы административно-управленческого персонала в размере, значительно превышающем среднюю заработную плату по региону для работников по регулируемому виду деятельности.

С целью установления обстоятельств и оснований произведенных выплат конкретным работникам, характера указанных выплат (регулярный или разовый), их осуществления в рамках регулируемого вида деятельности, а также доказательств их фактического несения органом регулирования, исходя из предусмотренного пунктом 20 Правил регулирования тарифов полномочия, в адрес организации было направлено предложение о представлении дополнительного обоснования заявленных расходов, истребована сводная (годовая) ведомость начисленной заработной платы по видам выплат, поскольку представленный организацией по запросу документ не содержал необходимых сведений, был составлен не по унифицированной форме.

Учитывая установленный при рассмотрении дела факт отсутствия на территории Омской области организации, которая осуществляла бы аналогичную деятельность в сопоставимых с АО "Омскоблводопровод" условиях, и поскольку дополнительно представленные организацией списки не содержали указанной в запросе регулятора информации тогда как отсутствие каких-либо документов не является препятствием для установления регулирующим органом тарифов, суд первой инстанции, правомерно заключив об отсутствии противоречия определенного административным ответчиком размера расходов на оплату труда в тарифе на 2018 год параметрам Отраслевого тарифного соглашения, пришел к обоснованному выводу о правильности выполненного регулятором расчета в указанной части.

Довод административного иска о несоответствии выполненного органом регулирования расчета приложению 2.2 к Методическим указаниям не обоснован; численность персонала организации установлена регулятором по предложению организации с разграничением должностей по категориям.

Довод апелляционной жалобы о необходимости учета при корректировке тарифа на 2020 год изменений минимального размера оплаты труда, основан на ошибочном толковании норм материального права, поскольку расходы на оплату труда в целях тарифного регулирования являются расчетной величиной, определяемой в порядке, установленном законодательством о ценообразовании, который не предусматривает использования при расчете расходов на оплату труда показателя "минимальный размер оплаты труда", предусматривая необходимость выполнения расчета исходя из среднемесячной ставки рабочего первого разряда.

В соответствии с пунктом 24 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

Пунктом 27 Основ ценообразования предусмотрено, что при расчете необходимой валовой выручки регулируемой организации учитываются расходы на возмещение потерь воды. В случае если регулируемая организация владеет централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды и в составе показателей энергосбережения и энергетической эффективности, установленных в качестве критериев конкурса на право заключения концессионного соглашения или договора аренды, предусмотрен уровень потерь воды, то при определении расходов на возмещение потерь воды применяется уровень потерь воды, указанный в конкурсном предложении концессионера (арендатора) на соответствующий год действия концессионного соглашения или договора аренды. В иных случаях уровень потерь воды, применяемый при определении расходов на возмещение потерь воды, определяется в соответствии с показателями надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения.

При рассмотрении дела судом установлено, что уровень потерь воды в централизованных системах водоснабжения при транспортировке в общем объеме воды, поданной в водопроводную сеть, на 2018 - 2022 годы определен органом регулирования тарифов на основании фактических показателей согласно приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 апреля 2014 года N 162/пр "Об утверждении перечня показателей надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, порядка и правил определения плановых значений и фактических значений таких показателей".

Суммарный объем расходов воды при транспортировке осуществлен регулятором в соответствии с пунктом 5.2 Методических указаний 640/пр, с учетом суммарного объема расходов воды на обслуживание водопроводных сетей, включающего расход воды на промывку водопроводных сетей и расход воды на дезинфекцию водопроводных сетей, и объема расходов воды на хозяйственно-бытовые нужды организации.