Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июля 2022 года Дело N 66а-2087/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Щербаковой Н.В., Ефремовой О.Н.

при ведении протокола помощником судьи Никишовой О.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-43/2022 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Экскомавто" к Правительству Московской области о признании недействующими пунктов 2 и 3 Приложения к постановлению Правительства Московской области от 16 апреля 2018 года N 231/9 "Об установлении требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области, и о внесении изменений в постановление Правительства Московской области от 29 декабря 2015 года N 1379/49 "О требованиях к осуществлению регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам и шкале для оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам",

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Экскомавто" на решение Московского областного суда от 26 января 2022 года, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Щербаковой Н.В., объяснения представителей административного ответчика Правительства Московской области по доверенности И.Н., заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области по доверенности М.Т., возражавших относительно удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Московской области от 16 апреля 2018 года N 231/19 утверждены требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области (далее по тексту Требования N 231/9).

В соответствии с пунктом 2 Требований N 231/9, юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, осуществляющие регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области, обязаны не превышать максимально допустимого соотношения в 3% между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием региональной навигационно-информационной системы Московской области);

к невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации, а также рейсы, не выполненные вследствие иных обстоятельств, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом;

обеспечить передачу мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок, в региональную навигационно-информационную систему Московской области в соответствии с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2012 года N 285 "Об утверждении требований к средствам навигации, функционирующим с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и предназначенным для обязательного оснащения транспортных средств категории M, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов" (пункт 3 Требований).

Оспаривая пункты 2 и 3 Приложения к постановлению Правительства Московской области от 16 апреля 2018 года N 231/9, общество с ограниченной ответственностью "Экскомавто" (ООО "Экскомавто", административный истец) ссылается на привлечение к административной ответственности за неисполнение требования обеспечить передачу мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок в региональную навигационно-информационную систему Московской области в соответствии с требованиями приказа Министерства транспорта РФ от 31 июля 2012 года N 285 "Об утверждении требований к средствам навигации, функционирующим с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и предназначенным для обязательного оснащения транспортных средств категории М, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов".

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным органом, поскольку при передаче Московской Областной Думой делегированных ей Правительству Московской области полномочий по установлению требований к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам, были нарушены требования части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

В нарушение пункта 14 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" данное требование (соотношение между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием) не внесено в реестр маршрутов регулярных перевозок, а также в нарушение пункта 2 части 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ нормативным правовым актом субъекта Московской области не установлены иные обстоятельства, которые не относятся к невыполненным рейсам, в том числе: проведение рейдовых осмотров и иных контрольных мероприятий, нахождение транспортных средств под арестом; не установлен порядок передачи сообщения обстоятельств, которые отнесены к невыполненным рейсам, а также уполномоченный орган, регистрирующий эти сообщения с перечнем прилагаемых документов и сроков с учетом положений статьи 2 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 268/2005-03 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области".

Кроме того, по мнению заявителя, установленное данным пунктом Приложения значение 3% в качестве максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием нормативно не обоснованно, не приведена методика расчета данного показателя.

Поскольку действующая редакция пункта 3 Приложения оспариваемого постановления содержит ссылку на утративший силу с 1 января 2021 года приказ Министерства транспорта РФ от 31 июля 2012 года N 285 "Об утверждении требований к средствам навигации, функционирующим с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и предназначенным для обязательного оснащения транспортных средств категории М, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов", в силу пункта 8 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2002 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" он подлежит признанию недействующим, как противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, ссылка в оспариваемом постановлении на приказ Министерства транспорта РФ от 31 июля 2012 года N 285 возлагает на административного истца в нарушение норм федерального законодательства обязанность оснастить транспортные средства аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, тогда как в соответствии с требованиями Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641 "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS" предусмотрена обязанность оснащения транспортных средств, в том числе автобусов категорий М2, М3 для перевозки пассажиров и грузов аппаратурой спутниковой навигации, при этом транспортные средства подлежат оснащению работоспособной АСН, отвечающей требованиям технического регламента Таможенного союза ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года N 877.

Решением Московского областного суда от 26 января 2022 года заявленные требования ООО "Экскомавто" оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с постановленным решением, ООО "Экскомавто" подана апелляционной жалоба, в которой последний, повторяя правовую позицию, изложенную в административном исковом заявлении и суде первой инстанции, просит решение отменить, удовлетворив требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указал, что суд первой инстанции неправильно определилобстоятельства, имеющие значения для рассмотрения дела, допустил нарушения норм материального и процессуального права.

Так, по мнению заявителя, суд первой инстанции, проверяя полномочия Правительства Московской области на издание оспариваемого нормативного правового акта, неверно применил Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Полагал, что на административного истца обязанность по оснащению транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров и багажа, средствами навигации, не возложена, что свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу.

Участвовавшим в деле прокурором, Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, Правительством Московской области поданы письменные возражения относительно несостоятельности доводов апелляционной жалобы.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель административного истца, явка которого по данному делу обязательной не признавалась, своевременно и надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, не явился, ходатайств об отложении судебного заседания не направлял.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие административного истца.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного ответчика Правительства Московской области по доверенности И.Н., заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области по доверенности М.Т., обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Разрешая вопрос о законности оспариваемых норм, суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия оспариваемых региональных норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, указав в решении на то, что все они приняты с соблюдением компетенции субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области организации регулярных перевозок и права перевозчика не нарушают.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Действительно, как справедливо отмечается в решении суда первой инстанции, в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Согласно пункту 3.1 статьи 26.3 того же Федерального закона по указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ).

В силу пункта 3 части 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из обязанности передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок. Не допускается установление требования о передаче информации о месте нахождения транспортных средств более чем в один адрес.

Пунктом 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пп. "б" пункта 1 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (данная статья определяет полномочия законодательного (представительного органа власти) - Московской областной Думы).

В соответствии с пунктом 2 и 3 части 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из:

максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации). К невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации, а также рейсы, не выполненные вследствие иных обстоятельств, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом;

обязанности передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок. Не допускается установление требования о передаче информации о месте нахождения транспортных средств более чем в один адрес.

С учетом полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения пунктом 7.7 статьи 5 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 268/2005-03 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" (далее - Закон МО N 268/2005-03) законодательный (представительный орган власти Московской области) - Московская областная Дума наделила Правительство Московской области полномочиями в пределах своей компетенции устанавливать требования к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам, в соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ.

Таким образом, как обоснованно установил суд первой инстанции, Правительство Московской области является органом, уполномоченным на принятие нормативного правового акта о требованиях к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам, в соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ.

Доводы административного истца об обратном основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Текст постановления Правительства Российской Федерации опубликован на официальном интернет-портале Правительства МО www/mosreg.ru 20 апреля 2018 года и в издании "Ежедневные новости. Подмосковье" от 22 мая 2018 года N 90 "Информационный вестник Правительства МО" от 19 сентября 2018 года N 14.

Проверяя оспариваемое постановление на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Частью 4 статьи 17 того же Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено право устанавливать законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из:

максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации). К невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации, а также рейсы, не выполненные вследствие иных обстоятельств, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом.

Пункт 2 Приложения к постановлению Правительства Московской области от 16 апреля 2018 года N 231/9 воспроизводит содержание пункта 2 части 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ, устанавливает максимально допустимое соотношение между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием в размере 3 %.

Вопреки доводам административного истца, по своей юридико-технической конструкции оспариваемое положение соответствует принципам правовой определенности, какой-либо неясности, двоякого толкования, в том числе того, на которое ссылается административный истец административным ответчиком не допущено, поскольку в данном случае не установлена новая, отличная от положений федерального и регионального законодательства обязанность перевозчиков, так же как и не установлено каких-либо ограничений для административного истца.

Как верно указал суд первой инстанции, довод о том, что в оспариваемом пункте 2 Приложения не конкретизированы обстоятельства, вследствие которых рейсы не считаются не выполненными, является также необоснованным, поскольку пункт 2 части 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ не возлагает на субъект Российской Федерации обязанность устанавливать такие дополнительные обстоятельства.

В соответствии с пунктом 3 Требований N 231/9 юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, осуществляющие регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области, обязаны обеспечить передачу мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок, в региональную навигационно-информационную систему Московской области в соответствии с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2012 года N 285 "Об утверждении требований к средствам навигации, функционирующим с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и предназначенным для обязательного оснащения транспортных средств категории M, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов" (пункт 3 Требований).