Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июля 2022 года Дело N 66а-2081/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Щербаковой Н.В., Ефремовой О.Н.

при ведении протокола помощником судьи Никишовой О.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-125/2022 по административному исковому заявлению С.Е. к Совету депутатов городского округа Балашиха Московской области, администрации городского округа Балашиха о признании недействующим в части Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области, утвержденных постановлением администрации городского округа Балашиха от 10 августа 2021года N 715-ПА,

по апелляционной жалобе С.Е. на решение Московского областного суда от 4 февраля 2022 года, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Щербаковой Н.В., объяснения представителей административного истца С.Е. по доверенности Ф.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, административного ответчика администрации городского округа Балашиха Московской области по доверенности Б.А., представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области по доверенности С.А., возражавших относительно удовлетворения апелляционной жалобы административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 в городском округе Балашиха утверждены Правила землепользования и застройки городского округа.

Названный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Факт" (выпуск от 11 января 2018 года N 1/1 (12397), а также на официальном сайте органа местного самоуправления.

Согласно статье 28 Правил, градостроительный регламент для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования - "гостиничное обслуживание" предусматривал предельные размеры земельного участка: минимальный (1 000 кв.м), максимальный (100 000 кв. м).

Решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 23 декабря 2020 года N 03/05 внесены изменения в решение Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области".

Названный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Факт" (выпуск от 31 декабря 2020 года N 52/1), а также на официальном сайте органа местного самоуправления.

В статье 28 Правил, градостроительный регламент для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования - "гостиничное обслуживание" предусмотрел предельные размеры земельного участка: минимальный (3 000 кв.м) и максимальный (100 000 кв. м).

10 августа 2021 года постановлением администрации городского округа Балашиха Московской области N 715-ПА утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области в редакции, утвержденной решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27 декабря 2017 года N 03/50 (с изменениями, внесенными решениями Совета депутатов городского округа Балашиха от 15 августа 2018 года N 02/59, от 9 сентября 2020 года N 02/89, от 23 декабря 2020 года N 03/05).

Первоначальный текст документа опубликован на официальном сайте администрации городского округа Балашиха http://www.balashiha.ru, 10 августа 2021 года, в газете "Факт" (выпуск от 12 августа 2021года N 30).

Решением Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 22 сентября 2021 года N 08/16 признаны утратившими силу решения Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 "Об утверждении Правил землепользования застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области" с последующими изменениями".

С.Е. (далее по тексту также административный истец) обратилась в Московский областной суд с иском к Совету депутатов городского округа Балашиха Московской области, администрации городского округа Балашиха с уточненными в ходе судебного разбирательства требованиями о признании недействующей с момента принятия статьи 28 Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области, утвержденных постановлением администрации городского округа Балашиха от 10 августа 2021года N 715-ПА, в части установления для территориальной зоны Ж-2 для условно разрешенного вида использования - "Гостиничное обслуживание" минимальных допустимых предельных размеров земельных участков в размере 3 000 кв.м.

В обоснование требований ссылалась на тот факт, что она является собственником земельного участка, с кадастровым номером N, площадью 1750 кв.м с основным видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", вспомогательным - "для обслуживания жилой застройки, для иных видов жилой застройки". На вышеуказанном земельном участке С.Е. был построен 3 этажный жилой дом, площадью 1 121,1 кв.м, который она намеревалась использовать в качестве "хостела". Указанный земельный участок с кадастровым номером N входит в территориальную зону Ж-2, для которой предусмотрен условно-разрешенный вид использования - "гостиничное обслуживание".

По заявлению С.Е. о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования - "гостиничное обслуживание" Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области ответил8 октября 2021 года отказом по мотиву несоответствия земельного участка установленному минимальному размеру (3 000 кв.м).

Полагала, что минимальный размер (3 000 кв.м) для земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж-2 для условно-разрешенного вида использования - "гостиничное обслуживание", установлен произвольно, в отсутствие финансово-экономического обоснования, что приводит к созданию значительных ограничений в использовании принадлежащего ей земельного участка и нарушению ее прав.

Обращала внимание на тот факт, что установленный минимальный размер для земельного участка противоречит результатам публичных слушаний от 15 марта 2020 года по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования "гостиничное обслуживание" для принадлежащего ей земельного участка.

Административный истец указывает, что увеличение минимального допустимого размера земельного участка для вида разрешенного использования - "гостиничное обслуживание" в отношении одной территориальной зоны и при этом сохранение минимального допустимого размера земельного участка для вида разрешенного использования - "гостиничное обслуживание" для других зон не соотносится с принципами стабильности и недопущения внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Оспариваемая норма существенно отличается от норм и показателей, установленных на территории Московской области. Так, из 60 городских округов в Московской области, Правила землепользования и застройки 57 округов содержат предельные минимальные размеры земельных участков для условно разрешенного вида использования - "гостиничное обслуживание" от 500 кв.м.

Решением Московского областного суда от 4 февраля 2022 года заявленные требования С.Е. оставлены без удовлетворения.

Не соглашаясь с постановленным решением, представитель административного истца по доверенности Ф.И. в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, удовлетворив требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что суд первой инстанции неправильно определилобстоятельства, имеющие значения для рассмотрения дела, поскольку не дал оценку каким образом была принята оспариваемая норма, чем руководствовался муниципальный законодатель при принятии оспариваемой нормы, соблюден ли баланс частных и публичных интересов.

По мнению заявителя, суд не привел правовые основания увеличения минимального разрешенного предельного размера земельного участка.

Полагал, что доводы административного истца о произвольном установлении указанной нормы, несоблюдения баланса частных и публичных интересов нашли свое подтверждение.

Участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения относительно несостоятельности доводов апелляционной жалобы.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец С.Е., представитель административного ответчика Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области, явка которых по данному делу обязательной не признавалась, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителей административного истца С.Е. по доверенности Ф.И., административного ответчика администрации городского округа Балашиха Московской области по доверенности Б.А., представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области по доверенности С.А., обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как следует из материалов административного дела, С.Е. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 1750 кв.м, расположенный по адресу: <адрес> (регистрация права 15 ноября 2019 года).

Основным видом разрешенного использования (ВРИ) земельного участка является "для ведения личного подсобного хозяйства", вспомогательным "для обслуживания жилой застройки, для иных видов жилой застройки".

На момент приобретения земельного участка последний располагался в территориальной зоне Ж-2.

По заявлению С.Е. о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования - "гостиничное обслуживание" Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области ответил 8 октября 2021 года отказом по мотиву несоответствия земельного участка установленному минимальному размеру (3 000 кв.м) для земельного участка, расположенного в зоне Ж-2 для запрашиваемого вида разрешенного использования.

Несогласие административного истца с минимальным размером для земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж-2 для условно-разрешенного вида использования - "гостиничное обслуживание" (3 000 кв.м) послужило основанием для ее обращения в Московский областной суд.

С учетом изложенного, суд обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Городской округ Балашиха Московской области образован в соответствии с законом Московской области от 30 декабря 2014 года N 208/2014-ОЗ "О преобразовании городского округа Балашиха и городского округа Железнодорожный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования".

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), статей 30-35 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, статьи 26 Устава городского округа Балашиха, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки городского округа Балашиха приняты решением Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 в редакции от 23 декабря 2020 года N 03/05 в пределах полномочий Совета депутатов городского округа с соблюдением процедуры их принятия.

Законом Московской области от 28 декабря 2020 года N 308/2020-03 в Закон Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-03 "О Генеральном плане развития Московской области" введена статья 16.1, в соответствии с которой правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией муниципального образования Московской области (часть1). Правила землепользования и застройки муниципальных образований подлежат утверждению местными администрациями муниципальных образований в срок до 31 декабря 2021 года без проведения публичных слушаний (или) общественных обсуждений, а также без заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки при условии, что утверждаемая местной администрацией редакция правил землепользования и застройки в полном объеме соответствует редакции утвержденных представительным органом местного самоуправления правил землепользования и застройки, действующей на дату утверждения правил землепользования и застройки местной администрацией (часть 2).

10 августа 2021 года постановлением администрации городского округа Балашиха Московской области N 715-ПА утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области в редакции, утвержденной решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27 декабря 2017 года N 03/50 (с изменениями, внесенными решениями Совета депутатов городского округа Балашиха от 15 августа 2018 года N 02/59, от 9 сентября 2020 года N 02/89, от 23 декабря 2020 года N 03/05).

Первоначальный текст документа опубликован на официальном сайте администрации городского округа Балашиха http://www.balashiha.ru, 10 августа 2021 года, в газете "Факт" (выпуск от 12 августа 2021года N 30).

Нормативный правовый акт административным истцом по порядку его принятия и вступления в действие не оспаривается.

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения поданного С.Е. административного искового заявления, указав что внесенные 23 декабря 2020 года в Правила землепользования и застройки в части минимальных предельных размеров земельного участка для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования - "гостиничное обслуживание", в дальнейшем утвержденным 10 августа 2021 года постановлением администрации городского округа Балашиха Московской области N 715-ПА, соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленным им процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Правила землепользования и застройки включают градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 Градостроительного Кодекса Российской Федерации определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного Кодекса Российской Федерации предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В силу части 2 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ размеры и параметры, их сочетания.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, содержание приведенных законоположений в их взаимосвязи позволяет сделать вывод, что установление применительно к каждой территориальной зоне предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, в том числе их площади является дискрецией органов местного самоуправления.

Проверяя доводы административного истца об изменении минимальных размеров земельных участков для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования - "гостиничное обслуживание" без достаточного обоснования, суд обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного Кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного Кодекса Российской Федерации и с частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного Кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 5 Градостроительного Кодекса Российской Федерации физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и организаций, в том числе при осуществлении ими мероприятий по градостроительному планированию.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.