Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 июня 2022 года Дело N 66а-1752/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Константиновой Ю.П. и Ефремовой О.Н.,

при ведении протокола секретарем Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-9/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром теплоэнерго Иваново" о признании недействующим в части постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 9 апреля 2021 года N 12-т/1 "Об установлении долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2024 годы, о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2023 годы для потребителей ООО "Газпром теплоэнерго Иваново",

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Газпром теплоэнерго Иваново" на решение Ивановского областного суда от 16 февраля 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Газпром теплоэнерго Иваново" Авласевича А.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Департамента энергетики и тарифов Ивановской области Карика О.Н., Турбачкиной Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Ивановского областного суда от 9 ноября 2020 года, вступившим в законную силу 11 февраля 2021 года, по административному делу N 3а-83/2020 признано недействующим со дня принятия постановление Департамента энергетики и тарифов Ивановской области (далее - Департамент, орган регулирования) от 20 декабря 2019 года N 59-т/5 "Об установлении долгосрочных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, долгосрочных параметров регулирования для формирования тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2024 годы, о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2023 годы для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Газпром теплоэнерго Иваново" (далее - ООО "Газпром теплоэнерго Иваново", Общество) в части установленных для Общества тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающим, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии (г. Заволжск) на 2020 - 2024 годы (приложение 1); тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям (г. Заволжск) на 2020 - 2024 годы (приложение 2); тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающим, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии (г. Пучеж) на 2020 - 2023 годы (приложение 4); тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям (г. Пучеж), на 2020 - 2023 годы (приложение 5).

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим послужили выводы суда о неправильном расчете регулирующим органом необходимой валовой выручки (НВВ) на 2020 год в части расходов по статьям "Амортизационные отчисления", "Расчетная предпринимательская прибыль".

На Департамент возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим в части нормативный правовой акт.

Во исполнение решения суда Департаментом принято постановление N 12-т/1 от 9 апреля 2021 года "Об установлении долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2024 годы, о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2020 - 2023 годы для потребителей ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" (далее - Постановление N 12-т/1), которым установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающим, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии и тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям Общества (приложения 1 и 2).

Постановлением Департамента от 22 октября 2021 года N 46-т/5 (в редакции от 28 января 2022 года) "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2022 - 2023 годы, о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель на 2022 - 2024 годы для потребителей ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" с 1 января 2022 года признаны утратившими силу, в том числе, и указанные приложения 1 и 2 к Постановлению N 12-т/1.

ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" обратилось в Ивановский областной суд с административным иском, в котором с учетом уточнения исковых требований, просило признать недействующим Постановление N 12-т/1 в части установленных для Общества на 2021 год тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающим, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии (приложение 1), и для потребителей ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" в г. Заволжск (приложение 2).

Требования административным истцом мотивированы тем, что является неправомерным исключение из состава НВВ на 2021 год суммы 31 010,979 тыс. руб. по статье затрат "операционные расходы" по результатам деятельности Общества за 2017 - 2019 годы, полагая, что разница между утвержденным в тарифе размером операционных расходов и фактическими операционными расходами является экономией операционных расходов организации, подлежащей учету в НВВ на следующий долгосрочный период регулирования в соответствии с пунктом 66 Основ ценообразования и пунктом 43 Методических указаний с учетом выполнения организацией всех своих обязательств в регулируемый период 2017 - 2019 годов, в частности, показателей надежности и утвержденной ремонтной программы. Также Обществом указано на то, что Департамент в нарушение абзаца 7 пункта 43 Методических указаний не произвел самостоятельный расчет экономии операционных расходов по форме приложения 5.5.

Решением Ивановского областного суда от 16 февраля 2022 года в удовлетворении требований административного истца было отказано.

С данным решением ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" не согласилось, представило апелляционную жалобу, в которой поставило вопрос об отмене вышеуказанного решения суда, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального права, неверное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование доводов жалобы апеллянтом приведена позиция, выраженная в суде первой инстанции, автор жалобы полагает, что необходимым и достаточным условием для определения разницы запланированных и фактических операционных расходов как "экономии операционных расходов" является исполнение регулируемой организацией в полном объеме показателей надежности и энергетической эффективности, что также согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде судебных актов, предметом рассмотрения в которых явилась именно экономия операционных расходов. Суд же, не применив к спорным правоотношениям положения пункта 33 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", пункт 66 Основ ценообразования, абзац первый пункта 43 Методических указаний, необоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований, сославшись на письмо ФАС России от 17 января 2019 года N N, которое нормативным правовым актом не является.

Как указывает административный истец, при принятии решения суд оценивал иной вид экономии - экономии от снижения потребления энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, руководствовался положениями пункта 9 Основ ценообразования и пункта 13 Методических указаний, сложившейся судебной практикой. Вместе с тем данные нормы и судебная практика не применимы к ООО "Газпром теплоэнерго Иваново", поскольку Общество не осуществляет нерегулируемые виды деятельности и не осуществляет реализацию товаров в сфере теплоснабжения по нерегулируемым ценам, а предметом рассмотрения дела являлась не экономия от снижения потребления энергетических ресурсов, а экономия операционных расходов.

Изложенное, по мнению автора жалобы, привело к тому, что суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, а именно, делая вывод о неисполнении запланированных мероприятий, суд первой инстанции не привел перечень и наименование таких мероприятий, в то время как критерием исполнения обязательств регулируемой организации является исполнение утвержденных показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения.

Не согласен апеллянт и с правовым истолкованием пункта 28 Правил регулирования, полагая, что именно Департамент в соответствии с пунктами 12 и 20 Правил регулирования наделен полномочиями по расчету экономии операционных расходов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Департаментом энергетики и тарифов Ивановской области представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав пояснения сторон и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

Как следует из материалов дела, ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" является единой теплоснабжающей организацией и осуществляет регулируемую деятельность по производству и передаче тепловой энергии потребителям на территории г. Заволжск, г. Пучеж и Пучежского муниципального района Ивановской области.

Для осуществления регулируемой деятельности Общество использует принадлежащие ему на праве собственности семь блочно-модульных котельных (далее - БМК) на территории г. Пучеж и Пучежского района, а также четыре БМК на территории г. Заволжск.

На основании заявления ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" от 25 апреля 2019 года приказом органа регулирования было открыто дело об установлении долгосрочных тарифов в сфере теплоснабжения с применением метода индексации для потребителей г. Заволжск на период 2020 - 2024 годов и об установлении тарифов на тепловую энергию с учетом корректировки НВВ на период 2020 - 2023 годов для потребителей г. Пучеж и с. Илья-Высоково Пучежского района.

Департаментом проведена экспертиза представленных Обществом документов, по результатам которой издано постановление N 59-т/5. Данное постановление решением Ивановского областного суда от 9 ноября 2020 года признано недействующим ввиду неправильного расчета органом регулирования НВВ на 2020 год в части расходов по статьям "Амортизационные отчисления", "Расчетная предпринимательская прибыль".

Во исполнение вступившего в законную силу решения суда от 9 ноября 2020 года принято оспариваемое Постановление N 12-т/1, которым, в том числе, в системе теплоснабжения г. Заволжск утверждены тарифы на период 2020 - 2024 годов. Департамент определилвеличину отклонения уточненного планового размера спорных статей затрат и учел ее в качестве экономически обоснованных расходов, образовавшихся вследствие неполного учета в 2020 году сумм амортизационных отчислений и расчетной предпринимательской прибыли, в НВВ Общества, восстановив таким образом ранее нарушенные права регулируемой организации. В данной части Постановление N 12-т/1 административным истцом не оспаривается.

Кроме того, при принятии Постановления N 12-т/1 признаны утратившими силу приложения 1, 2, 4 и 5 к постановлению Департамента энергетики и тарифов Ивановской области N 67-т/1 от 8 декабря 2020 года (далее - Постановление N 67-т/1), которым до вступления решения суда в законную силу была произведена корректировка долгосрочных тарифов для ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" (г. Заволжск) на 2021 - 2024 годы в соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования.

Принимая оспариваемое Постановление N 12-т/1, Департамент не проводил повторную экспертизу экономически необоснованных доходов по статье "Операционные расходы", поскольку они уже определены в экспертном заключении от ДД.ММ.ГГГГ. Экспертное заключение от ДД.ММ.ГГГГ к Постановлению N 12-т/1 в указанной части содержит только ссылку на экспертное заключение от ДД.ММ.ГГГГ.

Административный истец не согласился с исключением из НВВ части операционных расходов, поскольку считает указанную сумму экономией операционных расходов, полученной от сокращения издержек и подлежащей сохранению в распоряжении Общества в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности, в связи с чем обратился в суд с требованием о признании недействующим Постановления N 12-т/1.

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, посчитав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в сфере государственного регулирования тарифов на теплоснабжение.

Суд, отклоняя доводы административного истца о незаконности исключения из НВВ экономии операционных расходов, исходил из того, что фактическое несение расходов регулируемой организацией в меньшем размере, чем утверждено нормативными правовыми актами об установлении тарифов, само по себе в отсутствие доказательств проведения мероприятий по оптимизации расходов, а также доказательств реального и объективного повышения эффективности работы организации в указанный период, не может являться достаточным основанием для признания образовавшейся разницы между плановым и фактическим уровнем операционных расходов экономией средств, которая должна быть оставлена в распоряжении регулируемой организации.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания).

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Ивановской области в соответствии с Положением о Департаменте энергетики и тарифов Ивановской области, утвержденным постановлением Правительства Ивановской области от 25 декабря 2014 года N 577-п (далее - Положение о Департаменте), является упомянутый исполнительный орган государственной власти Ивановской области.

Принятое Департаментом энергетики и тарифов Ивановской области Постановление N 12-т/1 было опубликовано на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru, 14 апреля 2021 года, с соблюдением требований статьи 2 Закона Ивановской области от 23 ноября 1994 года N 27-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) правовых актов Ивановской области, иной официальной информации" и пункта 1.4 Положения о Департаменте.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

В силу пункта 33 Основ ценообразования расходы на оплату труда относятся к расходам, связанным с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, то есть являются операционными (подконтрольными) расходами предприятия.

Порядок расчета тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает в течение долгосрочного периода регулирования осуществление корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом (пункт 52 Основ ценообразования, пункт 49 Методических указаний).

Пункты 43 и 44 Методических указаний регламентируют учет достигнутой регулируемой организацией экономии операционных расходов. Согласно пунктам 2, 58, 73 Основ ценообразования расчет операционных расходов осуществляется при установлении долгосрочных тарифов, что обусловливает особенности правового регулирования их включения в необходимую валовую выручку, в частности, возможность оставления экономии операционных расходов в распоряжении регулируемой организации (пункты 14, 66 Основ ценообразования).

Согласно пункту 43 Методических указаний экономия операционных расходов возникает в случае, если фактические операционные расходы составили меньшую величину, чем это было предусмотрено органом регулирования, при условии, что регулируемая организация исполняет обязательства, предусмотренные при установлении тарифов такой организации, в полном объеме.

В течение долгосрочного периода регулирования при достижении экономии операционных расходов необходимая валовая выручка на величину указанной экономии не пересматривается до окончания долгосрочного периода регулирования.

Системный анализ приведенных нормативных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя гарантии в области ценообразования в теплоснабжении в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, обеспечил возможность сохранения указанной экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности.

Между тем, фактическое несение расходов регулируемой организацией в меньшем размере, чем утверждены нормативными правовыми актами об установлении тарифов, подлежащих государственному регулированию, само по себе в отсутствие доказательств проведения мероприятий по оптимизации расходов, а также доказательств реального и объективного повышения эффективности работы организации в указанный период, не может являться достаточным основанием для признания образовавшейся разницы между плановым и фактическим уровнем таких расходов экономией средств, которая должна быть оставлена в распоряжении регулируемой организации.

В качестве экономии операционных расходов может рассматриваться только та разница между запланированным регулируемой организацией уровнем операционных расходов в предыдущем долгосрочном периоде регулирования и фактически понесенными в данный период расходами, которая образовалась без ущерба запланированным объемам мероприятий, расходы на реализацию которых были учтены организации в предыдущий долгосрочный период регулирования. Иное бы противоречило принципам тарифного регулирования, предусмотренным частью 1 статьи 3 Закона о теплоснабжении, в том числе принципу соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающей организации и потребителей.

Из анализа положений пунктов 12, 13, 16 и 17 Правил регулирования установление (корректировка) тарифов производится органом регулирования путем открытия и рассмотрения дел об установлении тарифов, осуществляемого в том числе по предложению регулируемой организации, при этом регулируемая организация должна представить в регулирующий орган все необходимые документы, предусмотренные этими пунктами.

Как следует из представленных в деле экспертных заключений от ДД.ММ.ГГГГ и от ДД.ММ.ГГГГ, подготовленных органом регулирования, при принятии в рамках корректировки долгосрочных тарифов на 2021 - 2024 годы Постановления N 67-т/1 от 8 декабря 2020 года Департамент осуществил оценку регулируемой деятельности за предыдущий долгосрочный период регулирования (2017 - 2019 годы) и определилсумму экономически необоснованных доходов, полученных организацией в составе операционных расходов.

В течение долгосрочного периода регулирования (2017 - 2019 годы) такая оценка не проводилась, операционные расходы учитывались в составе НВВ согласно формуле 10 Методических указаний (пункт 10 на стр. 52 экспертного заключения от ДД.ММ.ГГГГ).

Экспертное заключение от ДД.ММ.ГГГГ, подготовленное при принятии заменяющего акта, содержит только ссылку на экспертное заключение от ДД.ММ.ГГГГ, Департаментом не проводилась повторная экспертиза экономически необоснованных доходов по статье "Операционные расходы".

Общая сумма необоснованных доходов, образовавшихся по статье расходов "Операционные расходы" по результатам деятельности 2017 - 2019 годов, подлежащих исключению из НВВ, определена органом регулирования как разница между операционными расходами, учтенными экспертной группой при установлении долгосрочных тарифов, и фактическими операционными расходами ООО "Газпром теплоэнерго Иваново" в 2017 - 2019 годы.

В числе указанных расходов превышение выявлено по расходам на приобретение сырья и материалов (сумма необоснованных доходов 867, 132 тыс. руб.), расходы на оплату труда (22 778, 544 тыс. руб.), расходы на оплату работ и услуг производственного характера (2 085, 966 тыс. руб.), расходы на оплату иных работ и услуг (1 641, 237 тыс. руб.), расходы на служебные командировки (83, 409 тыс. руб.), расходы на обучение персонала (306, 170 тыс. руб.), лизинговый платеж (3 653, 446 тыс. руб.), другие расходы (147, 044 тыс. руб.).