Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 июня 2022 года Дело N 66а-1744/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Строменко И.С.,

с участием прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1/2022 по апелляционной жалобе представителя индивидуальных предпринимателей глав крестьянских (фермерских) хозяйств Ветрова Дениса Максимовича и Ветровой Натальи Афонасьевны Котовой Н.А. на решение Орловского областного суда от 25 февраля 2022 года о частичном удовлетворении административных исковых требований индивидуальных предпринимателей глав крестьянских (фермерских) хозяйств Ветрова Дениса Максимовича и Ветровой Натальи Афонасьевны о признании недействующим приказа Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316 "О внесении изменения в приказ Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителя административных истцов индивидуальных предпринимателей глав крестьянских (фермерских) хозяйств Ветрова Дениса Максимовича и Ветровой Натальи Афонасьевны Котовой Н.А., возражения по доводам апелляционной жалобы представителей административного ответчика Департамента сельского хозяйства Орловской области Выходовой Т.В. и Яковенко С.С., заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

12 апреля 2021 года Правительством Орловской области принято постановление N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" (далее - Порядок предоставления субсидий).

Приказом Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" (далее - Приказ Департамента N 278) на 2021 год утверждена ставка субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур в размере 250 рублей. Приказ опубликован в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru, и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 3 ноября 2021 года.

Приказом Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316 "О внесении изменения в приказ Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" (далее - Приказ Департамента N 316) в приказ Департамента N 278 внесено изменение, согласно которому ставка субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур утверждена в размере 120 рублей (пункт 1).

Пунктом 2 данного приказа установлено, что он вступает в силу с момента подписания и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2021 года.

Индивидуальные предприниматели - главы крестьянских (фермерских) хозяйств Ветров Д.М. и Ветрова Н.А. обратились в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании приказа Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316.

В обоснование заявленных требований (с учетом их уточнения в ходе судебного разбирательства) указали, что каждый из них является субъектом отношений, регулируемых названным приказом ввиду подачи 16 ноября 2021 года заявлений на предоставление субсидии на возмещение части затрат на производство и реализацию зерновых культур, исходя из установленной Приказом Департамента N 278 ставки в размере 250 рублей за 1 тонну реализованных зерновых культур.

Однако в связи с изменением ставки субсидии в результате издания оспариваемого приказа Департамента N 316 с Ветровой Н.А. заключено соглашение о предоставлении субсидии по ставке 120 рублей за 1 тонну реализованных зерновых культур, а Ветрову Д.М. было отказано в предоставлении субсидии со ссылкой на то, что он не уточнил заявленный расчет субсидии в соответствии с измененной ставкой субсидии.

Ссылаясь на пункты 2, 6 Порядка предоставления субсидий, просили учесть, что изначально установленная ставка субсидии могла быть уменьшена только в случае уменьшения объема средств, предусмотренных на эти цели сводной бюджетной росписью областного бюджета на 2021 год.

Кроме этого, основываясь на положениях пунктов 7 - 12 Порядка предоставления субсидий, полагали, что ставка субсидии не могла быть уменьшена после наступления срока подачи заявок на предоставление субсидии, то есть после 15 ноября 2021 года.

Со ссылкой на пункты 4 и 14 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при возмещении производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2021 года N 118 (далее - Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ N 118), указали, что ставка субсидии не могла быть уменьшена без уменьшения планового показателя результата предоставления иного межбюджетного трансферта, предусмотренного заключенным между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Орловской области соглашением о предоставлении иных межбюджетных трансфертов.

Указали, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации о безвозвратности субсидий, поскольку уменьшение ставки субсидии может повлечь необходимость возврата излишне предоставленной субсидии, а также положениям пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку принят Департаментом сельского хозяйства Орловской области за пределами своей компетенции.

Определением Орловского областного суда от 17 января 2022 года возбужденные по указанным административным исковым заявлениям административные дела объединены в одно производство.

Решением Орловского областного суда от 25 февраля 2022 года административные исковые требования удовлетворены частично. Признан недействующим со дня принятия пункт 2 приказа Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316 "О внесении изменения в приказ Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" в части указания, что он вступает в силу с момента подписания. С Департамента сельского хозяйства Орловской области в пользу каждого из административных истцов взысканы расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 рублей.

В апелляционной жалобе и дополнительно представленных письменных пояснениях представитель административных истцов индивидуальных предпринимателей глав крестьянских (фермерских) хозяйств Ветрова Дениса Максимовича и Ветровой Натальи Афонасьевны Котова Н.А. не соглашается с решением суда, просит его изменить, удовлетворив административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование указывает, что ставка субсидии не должна определяться и/или изменяться Департаментом произвольно и безосновательно, поскольку бюджетные средства были выделены и поступили распорядителю в полном объеме. Полагает, что уменьшение ставки субсидии фактически ведет к нарушению предусмотренных Порядком правил рассмотрения заявлений претендентов и перераспределению выделенных средств от заявителей, которые подали заявление ранее в пользу обратившихся позднее, а также к созданию возможности неограниченного манипулирования процессом рассмотрения заявок и предоставления субсидий. Считает, что действующее законодательство не предусматривает изменение ставки субсидии после начала приема заявок.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком и заинтересованным лицом поданы возражения, в которых указано на несостоятельность доводов апелляционной жалобы, законность и обоснованность решения суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации сельское хозяйство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Государственной программой Орловской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Орловской области", утвержденной постановлением Правительства Орловской области от 16 декабря 2019 года N 689 (в редакции постановлений Правительства Орловской области от 30 июня 2021 года N 374 и от 2 декабря 2021 года N 727) предусмотрена Подпрограмма 1 "Развитие отраслей агропромышленного комплекса", к одному из основных мероприятий которой (пункт 1.6.) отнесено возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур", финансируемое из средств федерального бюджета (за счет иных межбюджетных трансфертов в размере 207 789 800 рублей) и средств бюджета Орловской области (в размере 2 098 886 рублей 87 копеек).

Постановлением Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур, в силу пунктов 2 и 6 которого ставка субсидии на текущий финансовый год утверждается приказом Департамента сельского хозяйства Орловской области (который является главным распорядителем бюджетных средств по данному направлению) исходя из объема средств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год на финансовое обеспечение (возмещение) части затрат на производство и реализацию зерновых культур.

Размер субсидии, предоставляемой i-му получателю субсидии (Wi), определяется по формуле:

Wi = С x Qi, где:

Qi - объем реализации зерновых культур i-м получателем субсидии в текущем финансовом году, в тоннах;

С - ставка субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур.

Названное постановление, как указано в его преамбуле, принято во исполнение Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ N 118, из пунктов 3 и 4 которых следует, что возмещение части затрат на производство и реализацию зерновых культур, понесенных производителями зерновых культур, осуществляется по ставке на 1 тонну реализованных зерновых культур, размер которой определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" на 2021 год утверждена ставка субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур в размере 250 рублей.

Приказом Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316 "О внесении изменения в приказ Департамента сельского хозяйства Орловской области от 1 ноября 2021 года N 278 "О мерах по реализации в 2021 году постановления Правительства Орловской области от 12 апреля 2021 года N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение производителям зерновых культур части затрат на производство и реализацию зерновых культур" в Приказ Департамента N 278 внесено изменение, согласно которому ставка субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур утверждена в размере 120 рублей (пункт 1).

Руководствуясь приведенными нормами права, а также положениями части 1 статьи 3, части 5 статьи 5, части 2 статьи 53.1 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области", Положением о Департаменте сельского хозяйства Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года N 400, суд пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого приказа Департамента сельского хозяйства Орловской области от 30 ноября 2021 года N 316 в пределах его компетенции, в установленной форме и в рамках регламентированной законом процедуры, с соблюдением требований о порядке опубликования.

Установив, что при издании оспариваемого приказа нарушены правила его вступления в силу, суд признал пункт 2 оспариваемого Приказа Департамента N 316, которым установлено, что он вступает в силу с момента подписания и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2021 года, суд признал его недействующим со дня принятия в части указания, что он вступает в силу с момента подписания.

Указанные выводы основаны на положениях части 3 статьи 53.2 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области", согласно которой нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не применяются.

По доводам апелляционной жалобы решение суда в указанной части не обжалуется.

В остальной части пункт 2 оспариваемого приказа, суд первой инстанции признал не противоречащим действующему законодательству, указав, что распространение положений оспариваемого приказа на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2021 года, то есть придание данным положениям обратной силы отнесено к дискреционным полномочиям Департамента сельского хозяйства Орловской области и направлено на обеспечение равного доступа всех производителей зерновых культур к предусмотренной приказом субсидии.

В силу положений статьи 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Статьей 63 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области" закреплено, что придание правовому акту обратной силы не допускается, если: 1) правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность; 2) правовой акт о налогах и сборах устанавливает новые налоги и (или) сборы, иные обязательные платежи в областной бюджет или в территориальные государственные внебюджетные фонды области, повышает налоговые ставки, размеры сборов, устанавливает новые обязанности или иным образом ухудшает положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Выводы решения о том, что оспариваемый приказ под установленные запреты не подпадает, являются верными.

Проверив соответствие оспариваемого приказа по существу регулируемых им отношений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого приказа недействующим, с чем не соглашаются административные истцы, указывая на отсутствие законного обоснования принятия приказа об уменьшении ставки субсидии, на его противоречие Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ N 118, Порядку предоставления субсидий.

В пунктах 1 и 2 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ N 118 определено, что они устанавливают цели, условия и порядок предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению (возмещению) производителям зерновых культур (к которым относятся пшеница, рожь, кукуруза, ячмень) части затрат на производство и реализацию зерновых культур (далее - иные межбюджетные трансферты).

Согласно пункту 3 Правил, иные межбюджетные трансферты предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению средств из бюджета субъекта Российской Федерации производителям зерновых культур на возмещение части затрат (без учета налога на добавленную стоимость), связанных с производством и реализацией зерновых культур, по ставке на 1 тонну реализованных зерновых культур.

Размер ставок, по которым производителям зерновых культур возмещается часть затрат на производство и реализацию зерновых культур, определяется исходя из необходимости достижения результата предоставления иного межбюджетного трансферта, предусмотренного пунктом 14 данных Правил (пункт 4).

Из пункта 14 названных Правил следует, что достижение значения результата предоставления иных межбюджетных трансфертов выражается в объеме реализованных зерновых культур собственного производства.

При этом формула расчета ставки субсидии на 1 тонну реализованных зерновых культур нормативно не установлена.

Согласно пункту 2 Порядка предоставления субсидий субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год, по данному направлению.

В соответствии с пунктом 6 названого Порядка ставка субсидии утверждается исходя из объема средств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период или сводной бюджетной росписью областного бюджета на соответствующий финансовый год на возмещение части затрат на производство и реализацию зерновых культур на текущий финансовый год.