Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 июня 2022 года Дело N 66а-1722/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П.,

при секретаре Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-7/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЮТА" о признании недействующими пункта 2.5.19 Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области, утвержденных решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 (в редакции решения городской Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 24),

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЮТА" на решение Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П., объяснения представителя административного истца Эверстова Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика городской Думы городского округа Тейково Генераловой Ю.О., заинтересованного лица Администрации городского округа Тейково Касаткиной Е.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам

установила:

Решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 утверждены правила благоустройства городского округа Тейково Ивановской области (далее - Правила благоустройства). Нормативный акт опубликован в издании "Вестник органов местного самоуправления городского округа Тейково" 31 октября 2017 года N 57 том 2.

Решением городской Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 24 в Правила благоустройства внесены изменения, а именно положения пункта 2.5 раздела 2 дополнены подпунктом 2.5.19, согласно которому на всей территории городского округа Тейково Ивановской области запрещается размещение антенно-мачтовых сооружений (далее также - АМС) на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы, границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.

Решение опубликовано в бюллетене "Вестник органов местного самоуправления городского округа Тейково" 2 марта 2020 года N 10.

Общество с ограниченной ответственностью "ЮТА" (далее - ООО "ЮТА", Общество) обратилось в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приведенный выше подпункт 2.5.19 Правил благоустройства, в обоснование заявленных требований указав, что Общество является независимым оператором антенно-мачтовой инфраструктуры, предоставляя услуги по размещению технологического оборудования сотовыми операторами ПАО "МТС", ПАО "Теле2", ПАО "Мегафон", ПАО "Вымпелком". Строительство антенно-мачтовых сооружений связи обусловлено целью обеспечения населения бесперебойным доступом к услугам сотовой связи и передачи данных.

По мнению административного истца, оспариваемая норма нарушает законные права и интересы ООО "ЮТА" на свободное осуществление предпринимательской деятельности, поскольку вводит ограничение на строительство антенно-мачтовых сооружений на территории города Тейково Ивановской области путем установления предельно допустимого расстояния от них до жилых домов.

Административный истец считает нарушенной процедуру принятия оспариваемого нормативного акта, поскольку не проведена предусмотренная законодательством оценка регулирующего воздействия.

Применяя данную норму в отношении Общества, органы местного самоуправления требуют прекратить использование земель на основании ранее выданных разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Ивановской области и без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

По доводам административного истца оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку административный ответчик не наделен полномочиями по установлению санитарных норм и правил. Между тем, Дума городского округа Тейково, вводя названные ограничения, фактически устанавливает санитарно-защитную зону и зону ограничения застройки в отношении любого передающего радиотехнического объекта (далее также - ПРТО) оператора связи независимо от его мощности и иных параметров, что противоречит требованиям санитарных правил и норм.

При рассмотрении дела к участию в процессе в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация городского округа Тейково, ПАО "МТС", ПАО "Т2 Мобайл".

Решением Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель ООО "ЮТА" по доверенности Эверстов Д.В. просит отменить решение Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года и принять по административному делу новое решение, признав недействующей оспариваемую норму Правил благоустройства городского округа Тейково с даты вступления в силу решения Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 24.

Среди доводов апелляционной жалобы указано на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта по мотиву непроведения оценки регулирующего воздействия введенной нормы с учетом требований Закона Ивановской области от 2 декабря 2014 года N 94-ОЗ "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов" и постановления Администрации городского округа Тейково от 14 августа 2020 года N 329 "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов администрации городского округа Тейково и экспертизе нормативных правовых актов администрации городского округа Тейково". При этом, обоснование, позволяющие не проводить оценку регулирующего воздействия, не приведены. Полагает, что проведение публичных слушаний не может подменять процедуру проведения оценки регулирующего воздействия в частности возможности участия в публичных консультациях. В связи с чем преждевременными считает выводы суда об отсутствии в оспариваемом правовом акте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов. Оспариваемой нормой вводится ограничение на строительство АМС путем установления допустимого расстояния от жилых домов, зданий дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций, что создает дополнительные правила для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности при размещении сооружений связи типа АМС.

В апелляционной жалобе также отмечено, что административный ответчик не наделен полномочиями по введению санитарных норм и правил, в частности путем установления защитной зоны в радиусе 50 м от жилых домов для размещения любого ПРТО, ввиду регулирования указанных вопросов актами большей юридической силы. Мотивы установления таких зон не основаны на каких-либо действующих нормативных правовых актах градостроительного или земельного законодательства. Соответствие АМС строительным нормам и правилам, их потенциальная опасность, вредное воздействие не устанавливались, в связи с чем ссылки в обоснование принятой нормы на планировочную структуру населенного пункта, потенциальную опасность падения АМС и сохранение психологического комфорта жителей города, считает бездоказательными.

В подтверждение применения данной нормы к административному истцу апеллянт ссылается на то обстоятельство, что Администрация Тейковского городского округа выдвинула требования о прекращении использования земель на основании выданных ранее разрешений и приведении земельных участков в состояние, пригодное для использования в соответствии с видом разрешенного использования (включая проведение необходимых работ по рекультивации). Кроме того, в производстве Арбитражного суда Ивановской области находится дело по иску прокурора области в защиту публично-правового образования об истребовании из незаконного владения ООО "ЮТА" тех же земельных участков.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу ООО "Т2 Мобайл" поддерживает позицию административного истца.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Ивановской области, городской Думой городского округа Тейково Ивановской области, Администрацией городского округа Тейково представлены письменные возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Представитель ПАО "Т2 Мобайл", явка которого по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, не явился.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав объяснения представителя административного истца Эверстова Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика городской Думы городского округа Тейково Генераловой Ю.О., заинтересованного лица Администрации городского округа Тейково Касаткиной Е.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении дела установлено, что Общество в декабре 2019 года и январе 2020 года обратилось в Администрацию городского округа Тейково с заявлениями о выдаче разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена на территории Ивановской области, без предоставления земельных участков и установления сервитутов для размещения сооружений связи, для которых не требуется получение разрешения на строительство (металлических опор связи высотой до 30 метров и заглублением подземной части до 4 метров), со сроком проведения работ - 11 месяцев, а именно: земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м, расположенного по адресу: <адрес> земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м, расположенного по адресу: <адрес> земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м, расположенного по адресу: <адрес>

Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям городского округа Тейково (далее также - Комитет), посчитав, что объекты, которые намерено возвести Общество, не могут быть отнесены к перечисленным в пункте 1 постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - Постановление N 1300), решением от 10 февраля 2020 года N 94 отказал в выдаче разрешений на использование испрашиваемых Обществом земельных участков.

ООО "ЮТА" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям городского округа Тейково от 10 февраля 2020 года N 94 об отказе в выдаче разрешений на использование земельных участков и возложении на Комитет обязанности выдать соответствующие разрешения.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 7 октября 2020 года, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2020 года и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 апреля 2021 года, заявленные обществом требования удовлетворены.

Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2021 года названные судебные акты отменены в части возложения на Комитет обязанности выдать Обществу на основании заявлений от 12 декабря 2019 года N 03/12, N 04/12 и от 27 января 2020 года 03/01 разрешения на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ивановской области без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Частично отменяя судебные акты, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации указала, что принимая решение о возложении на Комитет и Администрацию обязанности устранить нарушение прав Общества путем выдачи разрешений на использование земельных участков для размещения объектов связи в радиусе 50 м от жилых домов, суды неправомерно не учли нормативный запрет (пункт 2.5.19 Правил благоустройства), уже существовавший на дату обращения Общества в арбитражный суд.

Судебной коллегией отмечено, что исполнение судебных актов в части принятия решения о выдаче разрешений на размещение антенно-мачтовых сооружений связи будет противоречить как действующему законодательству Ивановской области и городского округа Тейково, так и охраняемым законом интересам жителей данного округа.

Вместе с тем, до принятия определения Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2021 года во исполнение решения Арбитражного суда Ивановской области от 7 октября 2020 года Обществу 12 февраля 2021 года были выданы разрешения на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена на территории Ивановской области, без предоставления земельных участков и установления сервитутов N 11, N 12, N 13 для размещения сооружений связи, для которых не требуется получение разрешения на строительство, на перечисленных выше земельных участках.

В настоящее время в производстве Арбитражного суда Ивановской области находится дело (N А17-12409/2021) по иску заместителя прокурора Ивановской области в защиту интересов городского округа Тейково Ивановской области в лице Администрации городского округа Тейково Ивановской области к ООО "ЮТА" об истребовании из незаконного владения земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м по адресу: <адрес> земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м по адресу: <адрес> земельного участка площадью <данные изъяты> кв. м по адресу: <адрес> об обязании ООО "ЮТА" в течение месяца со дня вступления судебного акта в законную силу освободить перечисленные земельные участки от антенно-мачтовых сооружений за счет собственных средств и передать земельные участки по акту приема-передачи Администрации городского округа Тейково,

Производство по данному делу приостановлено определением Арбитражного суда Ивановской области от 4 мая 2022 года.

Учитывая приведенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемые положения Правил благоустройства затрагивают права и законные интересы административного истца, в связи с их применением в отношении Общества.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд исходил из того, что органы местного самоуправления, реализуя полномочия по разработке и утверждению правил благоустройства, не лишены права устанавливать требования к размещению антенно-мачтовых устройств, как некапитальных нестационарных строений и сооружений, а оспариваемая норма не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, оспариваемый нормативный правовой акт регулирует общественные отношения в сфере обеспечения, в том числе эстетического состояния территорий муниципального образования.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с таким выводом суда первой инстанции соглашается, считает решение суда законным и не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении).

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Согласно части 1 статьи 45.1 Федерального закона о местном самоуправлении правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования в силу пункта 5 части 1 статьи 23 Устава городского округа Тейково Ивановской области (принят решением муниципального горсовета г. Тейкова от 28 февраля 2006 года N 29) находится в исключительной компетенции городской Думы городского округа Тейково.

Городская Дума городского округа Тейково на основании пункта 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, руководствуясь пунктом 6 статьи 22, подпунктом 5 пункта 1 статьи 23 Устава городского округа Тейково, в целях защиты здоровья жителей городского округа, 28 февраля 2020 года приняла решение N 24 о внесении изменений в раздел 2 Правил благоустройства путем дополнения пункта 2.5 подпунктом 2.5.19 об установлении запрета на размещение антенно-мачтовых сооружений на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы, границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.

По проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности (пункт 5 статьи 28 Федерального закона о местном самоуправлении).

Правила проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам правил благоустройства предусмотрены статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 которой установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение в них изменений, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам правил благоустройства являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (часть 2 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедура проведения публичных слушаний установлена в части 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя этапы: оповещения о начале публичных слушаний; размещения проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведения собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовки и оформления протокола публичных слушаний; подготовки и опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

В соответствии с частью 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений данного кодекса определяются, в том числе порядок организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, организатор и срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации следует, что общественные обсуждения как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 марта 2021 года N 583-О отмечено, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

По проекту внесения изменений в Правила благоустройства с учетом требований приведенных норм на основании постановления главы городского округа Тейково Ивановской области от 27 декабря 2019 года N 569 "О назначении и проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила благоустройства городского округа Тейково Ивановской области, утвержденных решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88" в соответствии с Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений на территории городского округа Тейково, утвержденным решением городской Думы городского округа Тейково от 20 декабря 2019 года N 126, были организованы и проведены публичные слушания.