Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2022 года Дело N 66а-1720/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Синьковской Л.Г.,

Васильевой Т.И.,

при секретаре Молчановой М.А.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-24/2022 по апелляционной жалобе Курской областной Думы на решение Курского областного суда от 17 февраля 2022 года об удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью фирмы "Радиал" о признании недействующим в части Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., заключение прокурора Слободина С.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 декабря 2002 года Курской областной Думой принят Закон Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области" (далее - Закон N 1-ЗКО), подписанный Губернатором Курской области 4 января 2003 года, опубликованный в газете "Курская правда" от 11 января 2003 года N 4-5.

Статьей 28 Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов.

28 июня 2011 года принят Закон Курской области N 45-ЗКО "О внесении изменений и дополнений в Закон Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области", подписанный Губернатором Курской области 28 июня 2011 года, опубликованный 30 июня 2011 года в газете "Курская правда" N 76-77, которым внесены изменения в абзац первый статьи 28 и установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил по обеспечению чистоты и порядка в городах и других населенных пунктах, установленных соответствующими органами местного самоуправления, за исключением правил благоустройства и содержания придомовых территорий.

Законом Курской области от 30 октября 2017 года N 66-ЗКО "О внесении изменения в статью 28 Закона Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области", подписанным Губернатором Курской области 30 октября 2017 года, опубликованным 30 октября 2017 года на официальном сайте Администрации Курской области http://adm.rkursk.ru и 31 октября 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, абзац второй статьи 28, предусматривающей ответственность за нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов, изложен в новой редакции, согласно которой за совершение указанного правонарушения предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Общество с ограниченной ответственностью фирма "Радиал" обратилось в Курский областной суд с административным иском (с учетом уточнения требований) о признании недействующими абзацы первый и второй статьи 28 Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" в действующей редакции со дня вступления решения суда в законную силу, мотивируя свои требования тем, что указанные нормы не соответствует положениям общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не отвечают предъявляемым к правовой норме требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что влечет нарушение гарантированного Конституцией Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и является основанием для признания ее недействующей.

Решением Курского областного суда от 17 февраля 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

Признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 28 Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" в редакции: абзац первый - Закона Курской области от 28 июня 2011 года N 45-ЗКО "О внесении изменений и дополнений в Закон Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области", абзац второй - Закона Курской области от 30 ноября 2017 года N 66-ЗКО "О внесении изменения в статью 28 Закона Курской области "Об административных правонарушениях в Курской области".

С Курской областной Думы в пользу ООО фирма "Радиал" взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4 500 рублей.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Курской областной Думы Ештокина В.В. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование указывает, что бланкетный характер статьи 28 Закона N 1-ЗКО не может свидетельствовать о противоречии ее законодательству, имеющему большую юридическую силу, а оценка степени определенности должна осуществляться только во взаимосвязи с регулятивными нормами, а именно, с правилами благоустройства территорий муниципальных образований. Полагает, что применение спорной нормы свидетельствует не о противоречивой правоприменительной практике, а об обязательности исполнения норм муниципального правового акта, действующего на территории конкретного муниципального образования. Указывает на неправомерность взыскания судом судебных расходов по оплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей, поскольку Курская областная Дума, являясь органом государственной власти Курской области, в силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины.

Представителем административного истца ООО фирма "Радиал" Ивановым В.В., а также участвующим в деле прокурором Белых В.А. принесены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, при надлежащем извещении в судебное заседание своих представителей не направили. Представителем Курской областной Думы Ештокиной В.В. заявлено ходатайство о рассмотрении административного дела в отсутствие административного ответчика.

Заслушав заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, установив, что ООО фирма "Радиал" расположено на территории города Курска и постановлением административной комиссии Центрального округа Администрации города Курска от 5 октября 2021 года привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 28 Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО, пришел к обоснованным выводам о том, в оспариваемой части нормативный правовой акт применялся в отношении административного истца, в связи с чем последний вправе оспаривать названный закон, затрагивающий его права и законные интересы.

Также суд пришел к выводу о принятии оспариваемого в части нормативного правового акта уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением порядка его опубликования. В указанной части решение суда не обжалуется.

Проверяя оспариваемый в части закон нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к правильным выводам о несоответствии оспариваемых норм требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, об их противоречии требованиям федерального закона.

При этом суд правомерно исходил из того, что в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Вместе с тем это не освобождает законодателя субъекта Российской Федерации при установлении административной ответственности за нарушения в названной сфере общественных отношений от соблюдения требований КоАП РФ.

Исходя из положений статьи 2.1 КоАП РФ, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип определенности правового регулирования.

В противном случае будет нарушен гарантированный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования, и наказания.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной постановлениях от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно статье 2, пункту 19 части 1 и части 3 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 16, пункту 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. Утверждение таких правил относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района.

Статья 28 Закона Курской области N 1-ЗКО в оспариваемой редакции предусматривает административную ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил по обеспечению чистоты и порядка в городах и других населенных пунктах, установленных соответствующими органами местного самоуправления, за исключением правил благоустройства и содержания придомовых территорий.

Удовлетворяя требования административного искового заявления, суд обоснованно исходил из того, что диспозиция оспариваемой нормы не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к правилам благоустройства территорий городских округов и поселений Курской области, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования.

Поскольку объективная сторона правонарушения в оспариваемой норме не сформулирована, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса о том, какие конкретно действия (бездействие) в каждом муниципальном образовании образуют состав административного правонарушения, с учетом того, что муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях могут содержать различные обязанности в сфере благоустройства.

Выводы суда первой инстанции о противоречии оспариваемой нормы в том числе части 1 статьи 1.4 КоАП РФ, устанавливающей принцип равенства переда законом лиц, совершивших административные правонарушения, согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-п, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Доводы апелляционной жалобы о несогласии с решением суда не опровергают его выводов, а потому не могут служить основанием для отмены решения.

Суждение апеллянта о необоснованности выводов суда в части возложения на административного ответчика обязанности возместить понесенные административным истцом расходы в виде уплаченной государственной пошлины судебной коллегией отклоняется как основанный на неправильном понимании подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве истцов (административных истцов) или ответчиков (административных ответчиков) освобождаются от уплаты государственной пошлины.

Мотивируя выводы решения в указанной части, суд первой инстанции правомерно руководствовался положениями части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу которой стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Судебная коллегия полагает необходимым также обратить внимание на разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 43 постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым, в связи с тем, что нормами КАС РФ, АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, вопрос об этих расходах разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 КАС РФ, главой 9 АПК РФ. В том случае, если не действующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы, в том числе расходы по уплате государственной пошлины, подлежат возмещению представительным органом, который является административным ответчиком по данному делу.

Выводы суда соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, и правильно установленным фактическим обстоятельствам, при таком положении обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Курского областного суда от 17 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Курской областной Думы - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка