Дата принятия: 13 мая 2021г.
Номер документа: 66а-1702/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 мая 2021 года Дело N 66а-1702/2021
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Овсянкиной Н.В.,
судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.,
при секретаре Жанабергеновой В.Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-559/2020 по административному исковому заявлению Самыгина Андрея Геннадьевича о признании не действующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа Чехов Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 28 декабря 2017 года N 137/9-2017 (в редакции решения от 28 ноября 2019 года N 92/16-2019)
по апелляционной жалобе Самыгина Андрея Геннадьевича на решение Московского областного суда от 22 октября 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., возражения представителей Совета депутатов городского округа Чехов Агапитовой М.В. и комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
Самыгин А.Г. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, уточненными в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Чехов Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области N 137/9-2017 от 28 декабря 2017 года (в редакции решения Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 28 ноября 2019 года N 92/16-2019) (далее также - Правила землепользования и застройки, решение Совета депутатов N 137/9-2017) в части отображения на карте границ зоны комплексного и устойчивого развития территории (КУРТ-8) в отношении принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N, расположенных в городском округе Чехов Московской области.
Требования мотивированы тем, что в соответствии с генеральным планом городского округа Чехов Московской области, утвержденным решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 26 декабря 2018 года N 183/17-2018 (далее также - Генеральный план), принадлежащие административному истцу земельные участки, категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования "для индивидуального жилищного строительства" (12 земельных участков) и "для садоводства" (2 земельных участка), расположены в функциональной зоне Ж-1 (зона многоквартирной жилой застройки). Правилами землепользования и застройки земельные участки истца отнесены к территориальной зоне КУРТ-8. Полагал, что осуществление комплексного развития территории на его земельных участках лишает возможности использовать принадлежащие ему объекты недвижимости в соответствии с видом их разрешенного использования.
Решением Московского областного суда от 22 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда, административный истец обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования.
В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт привел свою позицию, выраженную в суде первой инстанции и сослался на отсутствие оснований, предусмотренных статьей 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для установления по инициативе органа местного самоуправления в отношении спорной территории зоны комплексного развития территории. В результате осуществления комплексного развития территории в пределах земельных участков административного истца, собственник лишен возможности эффективно использовать земельные участки в соответствии с видами их разрешенного использования.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Советом депутатов городского округа Чехов Московской области и прокуратурой Московской области представлены возражения.
Представители Совета депутатов городского округа Чехов Московской области и комитета по архитектуре и градостроительству Московской области в судебном заседании поддержали доводы своих письменных возражений.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
В соответствии с Уставом городского округа Чехов представительным органом городского округа является Совет депутатов городского округа Чехов Московской области, к компетенции которого отнесено утверждение правил землепользования и застройки (подпункт 17 части 1 статьи 25 Устава).
28 декабря 2017 года решением Совета депутатов N 137/9-2017 утверждены правила землепользования и застройки городского округа Чехов Московской области. Решение N 137/9-2017 об утверждении Правил землепользования и застройки совместно с приложением опубликовано в региональной общественно политической газете Московской области "Чехов Сегодня. Муниципальный вестник" N 99 (2155) от 30 декабря 2017 года.
26 декабря 2018 года решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области N 183/17-2018 был утвержден Генеральный план.
Решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 28 ноября 2019 года N 92/16-2019 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки, они изложены в новой редакции. Данное решение опубликовано в региональной общественно политической газете Московской области "Чехов Сегодня. Муниципальный вестник" N 51/1 от 2 декабря 2019 года.
Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки и внесение в них изменений приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.
Согласно карте функциональных зон Генерального плана, в редакции, действовавшей на дату рассмотрения данного спора в суде первой инстанции, расположенные в городском округе Чехов земельные участки с кадастровыми номерами N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N; N, право собственности на которые зарегистрировано за Самыгиным А.Г., относятся к функциональной зоне Ж-1 (зона многоквартирной жилой застройки), картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанные участки отнесены к территориальной зоне КУРТ-8.
Оспаривая нормативный акт в части, административный истец полагает, что он нарушает его право на использование принадлежащих ему земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования участков для индивидуального жилищного строительства.
Суд первой инстанции, исследовав материалы административного дела, проверив, оценив представленные доказательства в их совокупности, сопоставив оспариваемые положения на предмет их соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установив, что параметры КУРТ-8 Правил землепользования и застройки соответствуют положениям Генерального плана, в отношении местоположения спорных земельных участков утвержден Проект планировки территории, который не отмен и не изменен, а КУРТ-8 в числе основных видов разрешенного использования предусматривает осуществление индивидуального жилищного строительства, что позволяет использовать принадлежащие административному истцу земельные участки в соответствии с установленными видами разрешенного использования, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.
С такими выводами суда первой инстанции соглашается судебная коллегия.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что за Самыгиным А.Г. зарегистрировано право собственности на 14 земельных участков в квартале N, часть которых образована в результате раздела участков, вид разрешенного использования установлен "для индивидуального жилищного строительства" (12 земельных участков) и "для садоводства" (2 земельных участка). На момент приобретения в 2019 году Самыгиным А.Г. земельных участков в отношении спорной территории в Генеральном плане функциональная зона установлена Ж-1, с учетом реализации инвестиционного контракта от 12 мая 2012 года, заключенного между администрацией Чеховского муниципального района и ООО "Строительно-инвестиционная фирма "СТРОЙТЭК".
Согласно Проекту планировки территории, утвержденному постановлением Главы Чеховского муниципального района от 20 октября 2009 года N 728/11-1, спорные земельные участки входят в планируемую территорию под размещение группы многоэтажных жилых домов и под размещение детского сада. При этом часть участков административного истца (в частности земельный участок с кадастровым номером N) расположены на территории, в пределах которой запланировано строительство детского сада.
Правилами землепользования и застройки в отношении спорной территории установлена зона КУРТ-8, которая предусматривает в качестве основных видов разрешенного использования: "малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка", "индивидуальное жилищное строительство", "дошкольное, начальное, среднее образование", "коммунальное обслуживание" и другое, что соответствует установленной Генеральным планом функциональной зоне Ж-1 "зона многоквартирной жилой застройки" и О-2 "зона специализированной общественной застройки".
Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
В силу части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.
Частью 1 статьи 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 373-ФЗ), также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.
Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (часть 3); деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (часть 34).
Содержание приведенных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. При этом следует разграничивать определение долгосрочных ориентиров развития территории и правового режима использования территории в документах территориального планирования и градостроительного зонирования от реализации упомянутых документов.
Часть 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.
В силу части 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, жилые дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи, в связи с чем использование земельного участка истцом по целевому назначению не противоречит требованиям градостроительного законодательства.
При этом решением Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 17 декабря 2020 года N 155/19-2020 внесены изменения в Генеральный план городского округа, в том числе в части территории обозначенной в Правилах землепользования и застройки как КУРТ-8, установлены функциональные зоны "зона специализированной общественной застройки" и "жилая зона многоквартирная". Непосредственно для территории, в пределах которой расположены земельные участки административного истца, установлена функциональная зона "зона специализированной общественной застройки".
Таким образом, Правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальную зону в соответствии с указанной в Генеральном плане функциональной зоной не противоречат градостроительному законодательству, не создают препятствия истцу в использовании земельных участков по целевому назначению.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что для отнесения определенной территории к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию необходимо соблюдение условий, указанных в части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также перечисленных в пункте 11 статьи 19 Правил землепользования и застройки, которые содержат аналогичные нормы, основаны на неверном истолковании норм материального права, поскольку статьи 46.9 и 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют порядок и условия реализации положений генеральных планов и правил землепользования и застройки в части осуществления двух видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории: по частной инициативе, то есть по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества либо на основании решения органа местного самоуправления. Обе эти модели регулируются различными правовыми нормами и предусматривают свою последовательность действий. При этом сама процедура комплексного развития территории может быть реализована только после принятия и утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также определения в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию.
Так, согласно части 2 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации (действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и на момент вынесения решения судом первой инстанции) решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.