Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 июня 2022 года Дело N 66а-1637/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е. В.,

судей Васильевой Т. И.,

Кольцюка В. М.,

при секретаре Строменко И. С.,

с участием прокурора ФИО13 А. А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-30/2022 по апелляционной жалобе ФИО12 А.К. на решение Калининградского областного суда от 14 февраля 2022 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление ФИО12 А.К. об оспаривании в части Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 30 декабря 2015 года N 3.

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М., заключение прокурора ФИО13 А. А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

окружным Советом депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" 30 декабря 2015 года принято решение N 3 об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (далее - Положение), которое 31 декабря 2015 года опубликовано в местной газете "Волна" N 103 (8957) и вступило в силу со дня его официального опубликования.

Пунктом 4.2 Положения установлено, что к кандидату на должность главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" предъявляются требования, установленные Законом Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области", в том числе: наличие стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет.

Пунктом 4.7 Положения определено, что кандидат не допускается к участию в конкурсе, в частности, в случае несоответствия требованиям, установленным пунктом 4.2 настоящего Положения; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.

В пунктах 5.2, 5.3 Положения содержатся нормы, регламентирующие порядок проведение конкурса. Так, согласно пункта 5.2 Положения, критериями оценки кандидатов на должность главы администрации являются: знания, умения и навыки по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени; умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность; целеустремленность, навыки делового общения; требовательность к себе и подчиненным, самокритичность.

При проведении конкурса Комиссия оценивает конкурсантов исходя из представленных ими документов, результатов собеседования, критериев оценки, установленных пунктом 5.2 настоящего Положения, а также с учетом анализа представленных кандидатами программ (концепций) эффективного управления административно-хозяйственным комплексом городского округа (пункт 5.3 Положения).

В соответствии с пунктом 6.1 Положения лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса, назначается на должность главы администрации муниципального образования представительным органом муниципального образования в срок, не превышающий 14 дней со дня определения конкурсной комиссией результатов конкурса.

Андреев А. К. обратился в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений пунктов 4.7, 5.2, 5.3, 6.1 Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (далее - окружной Совет депутатов МО "Зеленоградский городской округ", окружной Совет депутатов) от 30 декабря 2015 года N 3, ссылаясь на их противоречие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По мнению административного истца, оспариваемое Положение следует признать недействующим с даты его принятия в части: пункта 4.7 в той мере, в которой гражданин, желающий участвовать в конкурсе, обязан пройти процедуру оформления к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, и в той мере, в которой отказ кандидата от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, влечет отказ в допуске к участию в конкурсе, а также в той мере, в которой несоответствие кандидата требованиям, установленным пунктом 4.2 Положения, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе; пункта 5.2 в той мере, в которой в качестве критерия для оценки кандидатов на должность главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (далее - МО "Зеленоградский городской округ") устанавливается наличие знаний, умений и навыков по вопросам государственного и муниципального управления, опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность; умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени, умение руководить подчиненными, координировать и контролировать их деятельность, целеустремленность, навыки делового общения, требовательность к себе и подчиненным, самокритичность; пункта 5.3 в той мере, в которой подведение итогов конкурса в качестве оценки зарегистрированных кандидатов применяются критерии оценки, установленные пунктом 5.2 Положения, а также в той мере, в которой при оценке соответствия кандидатов предъявляемым требованиям отсутствуют требования к самой программе (концепции) эффективного управления административно-хозяйственным комплексом городского округа, а также требования к ней; пункта 6.1 в той мере, в которой данной нормой предусматривается возможность принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации.

В обоснование заявленных требований указано, что 13 октября 2020 года административный истец подал документы для участия в конкурсе на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области. 19 октября 2020 года конкурсная комиссия отказала ему в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием требованиям, предъявляемым к кандидату на должность главы администрации муниципального образования. По результатам конкурса на должность главы администрации МО "Зеленоградский городской округ" назначено иное лицо. Полагает, что оспариваемое в части Положение противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу; пункты 4.7, 5.2 и 5.3 Положения не отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, не являются в достаточной степени определенными по содержанию, а пункт 6.1 Положения умаляет роль представительного органа муниципального образования и ограничивает его право выбора одного претендента на должность главы местной администрации из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Также оспариваемым в части Положением нарушаются его права, свободы и законные интересы, поскольку он является жителем Зеленоградского городского округа Калининградской области и гражданином Российской Федерации.

Решением Калининградского областного суда от 14 февраля 2022 года административные исковые требования удовлетворены частично. Признана недействующей и не подлежащей применению с даты вступления решения суда в законную силу, правовая норма, изложенная в пункте 6.1 Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации МО "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 30 декабря 2015 года N 3, предписывающая представительному органу муниципального образования назначить на должность главы администрации муниципального образования лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, ставшее победителем по результатам конкурса.

В остальной части в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ФИО12 А. К. просит отменить или изменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 4.7, 5.2, 5.3 Положения.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что решение суда в части отказа в удовлетворении требований административного истца о признании недействующими пунктов 4.7, 5.2, 5.3 Положения является незаконным и необоснованным, ввиду неправильного определения имеющих значение для административного дела обстоятельств, несоответствия изложенных в решении суда первой инстанции выводов обстоятельствам административного дела, неправильного применения норм материального и процессуального права, без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

Установив дополнительные требования к опыту и стажу работы кандидата на должность главы администрации муниципального образования, окружной Совет депутатов вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку он вправе только определять порядок проведения конкурса.

Действующее законодательство в области обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, предполагает оформление соответствующего допуска не на стадии проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, а работодателем после принятия лица на соответствующую должность.

Вывод суда о том, что "установление в пункте 4.7 Положения заградительного барьера для лиц, не отвечающих перечисленным требованиям, является обоснованным, поскольку в силу закона они не могут быть назначены на эту должность, а потому рассмотрение таких кандидатур лишено смысла" не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую силу и правовым позициям высших судов.

В Положении не определен количественный и качественный состав вопросов с конкретными ответами, в том числе по вопросу знания, умения и навыкам по вопросам государственного и муниципального управления, то есть по причине отсутствия критериев оценки уровня квалификации кандидата, у конкурсной комиссии отсутствует объективная возможность учесть и понять профессиональный уровень, заслуги кандидата.

Кроме того, суд первой инстанции не дал оценку доводам административного истца относительно учета анализа представленных кандидатами программ (концепций) эффективного управления административно-хозяйственным комплексом городского округа, отсутствия требований к самой программе.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором и представителем административного ответчика представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Участвующие в деле лица о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении слушания дела не представили.

В соответствии с частью 5 статьи 213, статьями 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участвующих в деле лиц, явка которых судом обязательной не признавалась.

Прокурор генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО13 А. А. заключением полагала, что имеются основания отмены обжалуемого решения суда в части отказа в удовлетворения административных исковых требований о признании недействующими отдельных положений пункта 5.2 Порядка, с принятием в этой части нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ", что подтверждается протоколом N 1 заседания Совета, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Оценив содержание Положения о порядке и условиях проведения конкурса, суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии у административного истца как лица, подававшего соответствующие документы в конкурсную комиссию для участия в конкурсе на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", права на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании названного нормативного правового акта недействующим.

Решение суда в указанной части не обжалуется.

В соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного Федерального закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Положениями абзаца 1 и абзаца 2 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Абзацы седьмой и восьмой части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривают, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, внутригородского района, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Из системного толкования приведенных положений нормативных правовых актов, имеющих по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту большую юридическую силу, следует, что полномочий на установление каких-либо дополнительных требований к гражданам для их участия в конкурсе на должность главы администрации муниципального образования представительному органу местного самоуправления не предоставлено.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей.

В силу пункта 3 части 1 статьи 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений.

Статьей 3 Закона Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района, муниципального округа, городского округа устанавливаются следующие дополнительные требования - наличие стажа муниципальной или государственной службы (либо замещения выборной муниципальной должности, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности Российской Федерации) не менее трех лет или стажа работы в должности руководителя коммерческой или некоммерческой организации не менее пяти лет; отсутствие неснятой или непогашенной судимости.

Законом Калининградской области от 17 июня 2016 года N 536 "О муниципальной службе в Калининградской области" должность главы администрации муниципального образования отнесена к высшим должностям муниципальной службы. Пунктом 1 части 2 статьи 10 этого закона определено, что для замещения должностей муниципальной службы высших и главных групп должностей типовыми квалификационными требованиями являются наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

Согласно части 1 статьи 28 Устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (утвержден решением Зеленоградского районного Совета депутатов от 30 сентября 2015 года N 283), глава администрации Зеленоградского городского округа является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В части 5 этой же статьи Устава указано, что глава администрации Зеленоградского городского округа должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

30 декабря 2015 года окружным Советом депутатов МО "Зеленоградский городской округ" принято решение N 3 "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ", что подтверждается протоколом N 1 заседания Совета. Единогласно "за" проголосовали присутствовавшие 22 депутата. Данный нормативный акт 31 декабря 2015 года опубликован в газете "Волна", N 103.