Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 мая 2022 года Дело N 66а-1610/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Щербаковой Н.В.,

при секретаре Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-177/2022 по административному исковому заявлению Горшковой Владиславы Геннадиевны, Дмитриевой Алены Владимировны, Морозовой Галины Васильевны, Наумова Александра Викторовича, Сократовой Натальи Александровны о признании недействующими пункта 1, приложения 1 и 2 постановления Правительства Москвы от 3 марта 2015 года N 98-ПП "Об изменении границ особо-охраняемой природной территории "Природно-исторический парк "Москворецкий" и внесения изменений в постановления Правительства Москвы от 29 декабря 1998 года N 1012, от 19 января 1999 года N 38",

по апелляционным жалобам административных истцов Горшковой Владиславы Геннадиевны, Дмитриевой Алены Владимировны, Морозовой Галины Васильевны, Сократовой Натальи Александровны, Наумова Александра Викторовича и не привлеченного к участию в деле лица - Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды ПРИНЦИПЪ" (далее-МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ") на решение Московского городского суда от 25 января 2022 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Овсянкиной Н.В., пояснения административных истцов Наумова А.В., Сократовой Н.А., представителей административных истцов Величко В.Е., Обухова М.Ю., Гоголева А.М., Трунина Д.Н., представителей МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" Трунина Д.Н., Зайцевой Я.Ю., возражения представителей Правительства Москвы Стужиной Г.А., Камышова Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Половниковой А.А., полагавшей, что решение суда по доводам апелляционных жалоб отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Правительством Москвы 03.03.2015 принято постановление N 98-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории "Природно-исторический парк "Москворецкий" и внесении изменений в постановления Правительства Москвы от 29 декабря 1998 г. N 1012 и от 19 января 1999 г. N 38" ( далее -Постановление N 98-ПП).

Постановление опубликовано в Вестнике Мэра и Правительства Москвы, спецвыпуск N 11, 31.03.2015.

Пунктом 1 данного постановления изменены границы особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) "Природно-исторический парк "Москворецкий", исключены из состава участки территории общей площадью 88,46 га и включены в ее состав участки территории общей площадью 90,0 га, согласно приложениям 1, 2 к настоящему постановлению.

Административные истцы Горшкова В.Г., Дмитриева А.В., Морозова Г.В., Наумов А.В., Сократова Н.А. обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1, приложений 1 и 2 Постановления N 98-ПП.

В обоснование заявленных требований указали, что проживают на территории города Москвы, пользуются природной территорией "Природно-исторический парк "Москворецкий", из состава которой оспариваемым нормативным правовым актом исключен земельный участок площадью 8733 кв.м. с адресной привязкой: <адрес> ранее находившийся в постоянном бессрочном пользовании <данные изъяты>

По мнению административных истцов, исключение земельного участка из состава природно-исторического парка произведено с нарушением требований статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ" "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), с нарушением положений Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) положений Закона города Москвы от 26.09.2001 N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон Москвы N 48).

Как указали административные истцы, оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права на благоприятную окружающую среду.

Определением Московского городского суда от 25.01.2022 отказано в удовлетворении заявления МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" о вступлении в административное дело в качестве административного соистца.

Решением Московского городского суда от 25.01.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением, административные истцы и лицо, не привлеченное к участию в деле, МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" подали апелляционные жалобы.

В обоснование доводов жалобы Горшковой Владиславы Геннадиевны, Дмитриевой Алены Владимировны, Морозовой Галины Васильевны, Сократовой Натальи Александровны, Наумова Александра Викторовича указано, что в 2015 году под видом изменения границ ООПТ "Природно-исторический парк "Москворецкий", с исключением из его состава расположенного внутри него спорного земельного участка, который не имеет общих с ООПТ "Природно-исторический парк "Москворецкий" границ, имело место изъятие земельного участка, что является нарушением части 3 статьи 58 Закона N 7-ФЗ. Данный земельный участок был изъят (исключён) из состава ООПТ "Природно-исторический парк "Москворецкий" с целью строительства на нем частного коммерческого многоэтажного объекта гаражного назначения с бассейном, фитнес-центром, сетью ресторанов, магазинов и бутиков, который по функциональному назначению и использованию не имеет никакого отношения к природоохранной и эколого-просветительской деятельности, являющейся приоритетной на ООПТ Москвы, в обход требований законодательства в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Апеллянты считали, что в решении суда отсутствует правовой вывод о том, что административный ответчик с 2002 года не привел оспариваемый нормативной правовой акт в соответствие части 4 статьи 58 Закона N 7-ФЗ и в соответствие части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406 "О внесении изменений в федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", чем нарушил не только требования статьи 3 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", но и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Также, по мнению подателей жалобы, судом не проверена и не дана правовая оценка отсутствию согласования административным ответчиком с Минприроды России изменения границ ООПТ.

Апеллянты указывали, что в решении Московского городского суда по настоящему делу не приведено правовое обоснование того, почему административный ответчик не привёл оспариваемый нормативный правой акт в соответствие итоговому акту Конституционного Суда Российской Федерации по делу N 2369-О от 27.09.2018, по нормам, прописанным в "Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 N 657.

Вывод Московского городского суда о том, что при изменении границ особо-охраняемой природной территории "Природно-исторический парк "Москворецкий" не произошло уменьшение территории, поскольку в связи с исключением из состава территории земельного участка площадью 88,46 га, в состав природной территории включен земельный участок площадью 90 га, следовательно, территория парка была увеличена, не мотивирован и противоречит положениям части 4 статьи 58 Закона N 7-ФЗ, части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делу N 2369-О от 27.09.2018, обязывающих сохранять границы особо охраняемых природных территорий в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до 30.12.2013.

Просили отменить состоявшееся по делу решение и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Кроме того, в дополнении к апелляционной жалобе административный истец Наумов А.В. указывает на принятие решение судом в его отсутствие, необоснованный отказ суда в отложении судебного разбирательства, в связи с его заболеванием, в доказательство чего представляет медицинскую справку о болезни в период с 17.01.2022 по 30.01.2022.

Доводы апелляционной жалобы МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" повторяют доводы жалоб административных истцов Горшковой В. Г., Дмитриевой А. В., Морозовой Г. В., Сократовой Н. А. и Наумова А. В., Кроме того, в жалобе указано, что суд незаконно отказал МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" в принятии административного иска и привлечении общественной организации в качестве соистца по настоящему делу, сославшись на неоплату госпошлины. Между тем, организация обратилась с административным иском в суд не в личных интересах, а в интересах неопределенного круга лиц, в публичных интересах, поэтому, в силу действующего законодательства, общественная организация освобождена от уплаты государственной пошлины. Кроме того, государственная пошлина за рассмотрение административного иска в рамках настоящего дела уже оплачена административными истцами, а за привлечение к участию в деле в качестве соистца уплата государственной пошлины действующим законодательством не предусмотрена.

В дополнении к апелляционной жалобе представитель МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ" также указывал на допущенные, по его мнению, судом нарушения норм процессуального права при разрешении его ходатайства о вступлении в административное дело в качестве административного соистца.

Отмечал, что неполная уплата госпошлины не могла являться основанием для отказа в принятии иска в производство суда.

Со ссылкой на положения статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ), статьи 12 Закона N 7-ФЗ и Закона Москвы N 48 указывал, что право общественного объединения на обращение с административным иском в защиту неопределенного круга лиц по делам о признании нормативного правового акта недействующим прямо предусмотрено действующим законодательством.

По мнению подателя жалобы, выводы суда о принятии оспариваемого нормативного правового акта в установленном порядке не подтверждены имеющимися в деле доказательствами, поскольку судом не проверена процедура его принятия, в том числе проведения государственной экологической экспертизы.

Отмечал, что изменение границ природного парка в силу требований статьи 2 Закона N 33-ФЗ подлежало согласованию с Минприроды России, однако, такого согласования получено не было.

Анализируя положения Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) податель жалобы указывал, что административный ответчик не представил доказательств, свидетельствующих о проведении комплексного экологического обследования территории, соблюдении процедуры изменения границ, наличии сведений об утрате спорной территорией уникальности, невосполнимости, особой природной ценности, а равно выявления мнения населения и иных заинтересованных лиц по проекту планируемого изменения границ ООПТ.

Апеллянт акцентировал внимание суда на то, что Федеральный закон N 33-ФЗ применительно к ООПТ использует определения "организации", "создания", "функционирования", "изменения режима особой охраны" следовательно, иные формы в том числе - изменение границ (площади), преобразование, корректировка являются недопустимыми.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором и административным ответчиком Правительством Москвы поданы письменные возражения.

В соответствии с частью 2 статьи 150 КАС РФ судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников административного судопроизводства: административных истцов Горшковой В.Г., Дмитриевой А.В., Морозовой Г.В. и представителя заинтересованного лица- Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, изучив принятые судом апелляционной инстанции дополнительные доказательства, заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора о законности и обоснованности судебного решения, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям федерального законодательства не противоречат, права и законные интересы административных истцов не нарушают. Судебная коллегия находит выводы суда верными исходя из следующего.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а затем отменившим его Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшим на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 1)

Указанная норма так же утратила силу в связи со вступлением в действие Федерального закона от 21.12.2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", в части 3 статьи 3 которого установлено аналогичное правовое регулирование.

На основании статьи 58 Закона N 7-ФЗ природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Закон N 33-ФЗ, целью правового регулирования которого является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

ООПТ различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются природные парки - ООПТ регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности (пункт 1 статьи 18).

В силу требований статьи 21 Закона N 33-ФЗ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 19 Закона N 33-ФЗ (в редакции по состоянию на 29.12.1998 - дату образования особо охраняемой природной территории "Природно-исторический парк "Москворецкий") было закреплено, что решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения в городе Москве регулируются Законом Москвы N 48.

Статьей 2 данного нормативного правового акта предусмотрено, что к категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве относятся: природный парк (пп.б); природно-исторический парк (пп.в).

В силу пунктов 6, 7 статьи 8 Закона Москвы N 48 корректировка границ особо охраняемых природных территорий осуществляется Правительством Москвы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Уменьшение общей площади особо охраняемой природной территории при корректировке ее границ не допускается.

Как следует из материалов дела, административными истцами оспаривается постановление Правительства Москвы от 03.03.2015 N 98-ПП "Об изменении границ особо охраняемой природной территории "Природно-исторический парк "Москворецкий" и внесении изменений в постановления Правительства Москвы от 29 декабря 1998 г. N 1012 и от 19 января 1999 г. N 38". Указанный нормативный правовой акт подписан Мэром Москвы С.С. Собяниным и опубликован в печатном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N, 31.03.2015

Проверяя полномочия органа на принятие нормативного акта, форму и вид в которых орган вправе принимать нормативные акты, судебная коллегия отмечает, что в силу подпункта 8 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Согласно пунктам 10, 12, части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" (далее-Устав) к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится, в том числе: решение городских вопросов природопользования; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; благоустройство территории; охрана памятников истории и культуры; владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

При этом в силу статей 5, 9 и 44 Устава Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. Правительство Москвы принимает постановления, которые подписываются Мэром Москвы, а в его отсутствие - лицом, осуществляющим его полномочия в соответствии с указом Мэра Москвы.

Согласно статьям 9, 15 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законодательством города Москвы к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами города Москвы к полномочиям Московской городской Думы; осуществляет в сфере природопользования и охраны окружающей среды иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы.