Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 мая 2022 года Дело N 66а-1512/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Константиновой Ю.П.,

при секретаре Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-11/2022 по административному иску Степаняна Норайра Размиковича об оспаривании в части Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94,

по апелляционной жалобе Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 31 января 2022 года, которым административный иск удовлетворен,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя Правительства Калининградской области Ждановой И.Ю., возражения представителя административного истца Склинской Е.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что решение суда по доводам жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселение "Город Светлогорск". Решение размещено на официальном сайте правительства Калининградской области http://publication.pravo.gov.ru и на официальном сайте муниципального образования https://svetlogorsk39.ru.

Степанян Н.Р. обратился в Калининградский областной суд с административным иском, о признании указанных Правил землепользования и застройки недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником N доли в праве на незавершенный строительством многоквартирный жилой дом, расположенный по адресу: <адрес>, с кадастровым номером N, степень готовности дома составляет 20%. Одновременно он является участником долевого строительства указанного многоквартирного жилого дома. Данный объект капитального строительства расположен на земельном участке с кадастровым номером N, общей площадью 1242 кв.м.

Во исполнение решения Светлогорского городского суда Калининградской области от 4 декабря 2020 года по делу N 2-980/2020 между Администрацией Муниципального образования "Светлогорский городской округ" и административным истцом был заключен договор аренды земельного участка N от 24 марта 2021 года с кадастровым номером N, общей площадью 1242 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>. В настоящее время он намерен достроить указанный дом.

При подготовке разрешительной документации им был получен градостроительный план земельного участка от 4 мая 2021 года, согласно которому земельный участок частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий: зона запрещения жилищного строительства (по материалам ГП) - 521 кв.м.; санитарно-защитная зона - 521 кв.м., установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Светлогорск", утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94. Кроме того, данный земельный участок отнесен к территориальной зоне "Ж1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами", не предусматривающей размещение объектов малоэтажной многоквартирной застройки.

Согласно ответам на его обращения в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, генеральным планом муниципального образования "Светлогорский городской округ" данный земельный участок отнесен к функциональной зоне "Зона застройки малоэтажными жилыми домами".

Приказом Агентства N 51 от 4 февраля 2020 года подготовлен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Светлогорский городской округ", согласно которому в отношении спорного земельного участка отображена верная функциональная зона "Зона застройки малоэтажными жилыми домами" и отсутствуют спорные ограничения "зона запрещения жилищного строительства" и "санитарно-защитная зона". До настоящего времени указанный проект не утвержден.

Приведенные факты наличия проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, по мнению административного истца свидетельствуют о том, что уполномоченный орган признает несоответствие и недействительность ранее ошибочно установленной территориальной зоны "зона застройки индивидуальными жилыми домами" и ограничений "зона запрещения жилищного строительства", "санитарно-защитная зона".

Административный истец полагал, что санитарно-защитная зона и зона запрещения жилищного строительства в оспариваемых Правилах землепользования и застройки установлены произвольно, поскольку санитарно-эпидемиологическое заключение и решение уполномоченного органа об установлении границ и режима зон не принималось.

По мнению административного истца отображение в Правилах землепользования и застройки МО "Городское поселение Город Светлогорск" санитарно-защитной зоны, зоны запрещения жилищного строительства, а также зоны застройки индивидуальными жилыми домами, утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Со ссылкой на положения пункта 25 Правил установления санитарно-защитных зон, административный истец отмечал, что при принятии Правил землепользования и застройки в 2012 году органом местного самоуправления не было учтено фактическое использование территории, расположение на ней недостроенного многоквартирного жилого дома, поставленного на кадастровый учет в 2011 году.

Просил признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления судебного решения в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части установления санитарно-защитной зоны площадью 521 кв.м., зоны запрещения жилищного строительства в пределах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, а также отнесения этого земельного участка к территориальной зоне "Ж 1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами".

Решением Калининградского областного суда от 31 января 2022 года административный иск удовлетворен.

Признаны недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "<адрес>", утвержденные решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 (в редакции, действующей на момент вынесения решения суда) в части:

- отнесения к территориальной зоне "Ж 1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами" земельного участка кадастровым номером N;

- установления санитарно-защитной зоны, зоны запрещения жилищного строительства в пределах земельного участка с кадастровым номером N.

Не согласившись с постановленным по делу решением, Правительством Калининградской области подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения в связи с нарушением судом норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указано на ошибочность выводов суда о о нарушении требований градостроительного законодательства в связи с принятием Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области N 59 от 11 февраля 2020 года, после чего Правила землепользования и застройки ему стали противоречить, что послужило основанием для их отмены в указанной в административном иске части.

Так, в рассматриваемом случае Генеральный план был разработан и утвержден в отношении территории Светлогорского городского округа, тогда как Правила землепользования и застройки приняты в отношении территории города Светлогорска. Указанные документы территориального планирования и градостроительного зонирования разработаны в отношении различных муниципальных образований, в связи с чем, указанные документы не могут соответствовать друг другу. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации также не содержит требований о необходимости соответствия Правил землепользования и застройки, разработанных в отношении одного муниципального образования, Генеральному плану муниципального образования, разработанному в отношении другого муниципального образования.

При этом, Правила землепользования и застройки разрабатывались на основании Генерального плана городского поселения "Город Светлогорск", утвержденного решением городского совета депутатов от 22 декабря 2012 года N 94. В связи с этим, вопрос о соответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану должен был рассматриваться именно в отношении Генерального плана городского поселения "Город Светлогорск". Таким образом, на момент утверждения оспариваемых Правил землепользования и застройки территориальное зонирование соответствовало функциональному зонированию, установленному действовавшим в тот момент Генеральным планом.

Податель жалобы указывал, что в настоящее время оснований для завершения строительства объекта недвижимости с кадастровым номером N не имеется. Действующая разрешительная документация отсутствует, деятельность юридического лица ООО "ЭкоБалтСтрой", которое осуществляло строительство указанного объекта, прекращена. Кроме того, не понятно назначение объекта, строительство которого планируется осуществлять в границах спорного земельного участка - многоквартирный или блокированный жилой дом.

Полагал, что, учитывая изложенное, невозможно дать оценку соответствия или несоответствия планируемого использования земельного участка градостроительному регламенту.

Обращал внимание, что в настоящее время в Светлогорском городском суде рассматривается исковое заявление администрации Светлогорского городского округа к Степаняну Н.Р. о признании объекта незавершенного строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, самовольной постройкой, а градостроительным законодательством установлен прямой запрет на изменение территориального зонирования в отношении земельного участка, в границах которого располагается самовольная постройка.

Просил решение суда первой инстанции отменить и вынести новое, которым в удовлетворении требований Степаняна Н.Р. отказать.

На апелляционную жалобу участвующим в деле прокурором и административным истцом представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации ( далее- ГрК РФ).

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Из материалов дела следует, что административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1242 кв.м. Указанный участок был образован из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования строительство и дальнейшая эксплуатация многоквартирного блокированного жилого дома и поставлен на кадастровый учет 10 января 2008 года.

Из содержания договора аренды N от 24 марта 2021 года установлено, что он заключен на три года в целях его использования исключительно в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Постановлением Главы администрации муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 24.03.2021 N предусмотрено, что указанный участок представляется в целях завершения строительства 21-го квартирного жилого дома галерейного типа.

В силу требований части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Из решения Светлогорского городского суда Калининградской области от 4 декабря 2020 года по гражданскому делу N 2-980/2020 по иску Степаняна Н.Р. к администрации муниципального образования "Светлогорский городской округ" об обязании заключить договор аренды земельного участка, следует, что указанный земельный участок был предоставлен в аренду <данные изъяты> на основании договора N от 6 февраля 2003 года.

Между <данные изъяты> и физическими лицами, в том числе Степаняном Н.Р. были заключены договоры долевого участия в строительстве, по условиям которых Общество приняло на себя обязательство построить жилой дом галерейного типа, обеспечить ввод его в эксплуатацию и передать в 2008, 2009, 2010 годах участникам долевого строительства определенные в договорах объекты недвижимости - квартиры, а участники долевого строительства, в свою очередь, обязались оплатить стоимость таких объектов. Договоры долевого участия были зарегистрированы в Управлении федеральной регистрационной службы по Калининградской области.

Указанные обязательства <данные изъяты> не исполнило, решением Арбитражного суда Калининградской области от 20 декабря 2010 года было признан несостоятельным (банкротом). 26 марта 2018 года решением Межрайонной инспекции ФНС России N 1 по Калининградской области деятельность <данные изъяты> была прекращена и юридическое лицо исключено из ЕГРЮЛ.

Решением Светлогорского городского суда Калининградской области от 22 июня 2011 год за 11-тью участниками долевого строительства было признано право собственности на долю в виде цокольного этажа незавершенного строительством 21-квартирного жилого дома.

Установив указанные обстоятельства суд первой инстанции пришел к правильному выводу том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, в связи с чем имеет право на обращение с административным иском в суд.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения его в действие административным истцом не оспаривалась.

Заявляя требование о признании Правил землепользования и застройки недействующими, административный истец указывал на необоснованное определение ими территориальной зоны в которой расположен указанный выше земельный участок с недостроенным жилым домом и зон с ограниченными условиями использования территории.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из Карты градостроительного зонирования оспариваемых Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского Совета депутатов от 22 декабря 2012 года N 94 земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне Ж-1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами, которая предполагает следующие основные виды разрешенного использования земельных участков, относящиеся к строительству или размещению жилых объектов: индивидуальные жилые дома 1-3 надземных этажа (включая мансардный) с земельными участками/142.2.1.1; блокированные жилые дома 1-3 надземных этажа (включая мансардный) с земельными участками/142.1.2.1;

Разрешая заявленные требования суд установил, что при подготовке Правил землепользования и застройки, при установлении оспариваемой территориальной зоны не было учтено существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса); Правила были приняты без учета фактического использования земельного участка под застройку многоквартирного жилого дома (пункт 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса), в связи с чем оспариваемый акт в настоящее время нарушает права административного истца и других сособственников незаконченного строительством объекта жилого назначения, связанные с разрешенным платным использованием земельного участка, путем создания препятствий для завершения строительства многоквартирного жилого дома, возможность постройки которого в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного типа не предусмотрена градостроительным регламентом указанной зоны.

Данные выводы являются правильными. Судебная коллегия также отмечает, что на момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки действовал Генеральный план Муниципального образования Городское поселение "Город Светлогорск", утвержденный решением городского Совета депутатов Муниципального образования "Город Светлогорск" N 55 от 27 сентября 2011 года, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N относился к функциональной зоне - зона застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного типа (сущ.), в связи с чем Правила землепользования и застройки ему не противоречили, однако с учетом выданного на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки разрешения на строительство многоквартирного жилого дома галерейного типа и положений статьи 85 ЗК РФ, у правообладателя земельного участка имелась возможность завершения строительства указанного дома, однако с принятием 31 июля 2019 года постановления о прекращении срока действия договора аренды земельного участка от 6 февраля 2003 года, такая возможность административным истцом утрачена.

Как верно установил суд первой инстанции в соответствии с Законом Калининградской области от 30 марта 2018 года N 156 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Светлогорский муниципальный район", и организации местного самоуправления на объединенной территории" был образован Светлогорский городской округ.