Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 апреля 2021 года Дело N 66а-1510/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Казуровой В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-76/2020 по административному исковому заявлению Чуряевой Ларисы Николаевны и Полякова Сергея Юрьевича о признании недействующими Генерального плана Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области (в редакции решения N 49/573-РС от 8 сентября 2020 г.), Правил землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области (в редакции решения N 49/574-РС от 8 сентября 2020 г.) и решения Орловского районного Совета народных депутатов N 47/548-РС от 16 июля 2020 г. "Об утверждении изменений в постановление Орловского районного Совета народных депутатов от 29 сентября 2010 года N 41/361-РС "О схеме территориального планирования Орловского района Орловской области",

по апелляционной жалобе Чуряевой Ларисы Николаевны и Полякова Сергея Юрьевича на решение Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В., объяснения представителей административных истцов Савенковой С.В. и Арбузовой Я.А., поддержавших апелляционную жалобу, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области N 15/45-СС от 15 августа 2012 г. утверждены Правила землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области" (далее по тексту - ПЗЗ Сабуровского поселения).

В последующем решениями Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 42/516-РС от 26 марта 2020 года, N 49/574-РС от 8 сентября 2020 года в ПЗЗ Сабуровского поселения внесены изменения и дополнения.

Решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов от N 13/40-СС от 8 июня 2012 г. утвержден Генеральный план Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области (далее - Генплан Сабуровского поселения).

Решениями Орловского районного Совета народных депутатов N 42/515-РС от 26 марта 2020 года, N 49/573-РС от 8 сентября 2020 года внесены изменения и дополнения в Генплан Сабуровского поселения.

Схема территориального планирования Орловского района Орловской области утверждена постановлением Орловского районного Совета народных депутатов N 41/361-РС от 29 сентября 2010 г. и действует в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 47/548-РС от 16 июля 2020 г.

Чуряева Л.Н. и Поляков С.Ю. обратились в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, в котором просили признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 13/40 от 8 июня 2012 года, которым утвержден Генплан Сабуровского поселения со всеми изменениями; решение Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 15/45-СС от 15 августа 2012 года об утверждении ПЗЗ Сабуровского поселения со всеми изменениями; решение Орловского районного Совета народных депутатов N 47/548-РС от 16 июля 2020 года "Об утверждении изменений в постановление Орловского районного Совета народных депутатов от 29 сентября 2010 года N 41/361-РС "О схеме территориального планирования Орловского района Орловской области".

В обоснование заявленных требований сослались на то, что являются собственниками по ? доли каждый на земельные участки с кадастровыми номерами N, которые относятся к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения и расположены в Орловском районе на территории Сабуровского сельского поселения.

Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права административных истцов, поскольку согласно карте территориальных зон в составе ПЗЗ Сабуровского поселения часть земельных участков с кадастровыми номерами N находятся за пределами границ с. Сабурово, но отнесены к зоне ЖЗ (зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами), где ведение сельского хозяйства не предусмотрено.

Кроме того, разделение на территориальные зоны сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков ограничивает права административных истцов на распоряжение своей собственностью, а наличие зоны Ж3 препятствует им возвести склад на земельном участке с кадастровым номером N

Также указывали, что решением Орловского районного Совета народных депутатов N 42/515-PC от 26 марта 2020 года утверждены изменения в Генплан Сабуровского поселения, а решением N 42/516-РС от 26 марта 2020 года внесены изменения в ПЗЗ Сабуровского поселения, согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами N исключены из границ д. Сабуровские Выселки Орловского района, без изменения категории земель и вида разрешенного использования.

При этом внесенные изменения в части земельных участков административных истцов не были предметом обсуждения на публичных слушаниях, данный вопрос не выносился на заседание Комиссии по землепользованию и застройке Орловской области, проект изменений ПЗЗ и Генплана Сабуровского поселения в части земельных участков истцов не изготавливался, чем нарушены их права и законные интересы на участие в разрешении данного вопроса.

Сослались также на то, что земельные участки с кадастровыми номерами N являются многоконтурными, а оспариваемые нормативные правовые акты предусматривают, что часть контуров этих участков находятся в границе с. Сабурово, часть контуров - за его пределами либо пересекаются установленной границей данного населенного пункта, что не позволяет административным истцам произвести раздел данных земельных участков.

Административными истцами приведен довод о том, что изменения, касающиеся принадлежащих им земельных участков, внесены в связи с обращением МРО "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" о включении принадлежащего данной организации земельного участка с кадастровым номером N в границы д. Сабуровские Выселки Орловского района Орловской области.

Полагали, что в принятии такого решения о включении земельного участка с кадастровым номером N в границу населенного пункта и установления территориальной зоны ЖЗ должно быть отказано в соответствии с пп. 1, 3 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и пунктом 2 части 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", поскольку он относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеет разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, находится на отдалении от населенного пункта Сабуровские Выселки, то есть является анклавным.

По мнению административных истцов, при проведении публичных слушаний 26 февраля 2020 г., на которых рассматривались вопросы по обращениям Харламова М.В. и МРО "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" допущены многочисленные нарушения процедуры их проведения, результаты публичных слушаний надлежащим образом не оформлены и искажены, что влечет недействительность решений Орловского районного Совета народных депутатов о внесении изменений в Генплан и ПЗЗ Сабуровского поселения от 26 марта 2020 года N 42/515-PC и N 42/516-PC.

Решением Орловского областного суда от 8 декабря 2020 года административный иск удовлетворен частично.

Судом постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденные решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 15/45-СС от 15 августа 2012 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 49/574-РС от 8 сентября 2020 г.), Генеральный план Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденный решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 13/40-СС от 8 июня 2012 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 49/573-РС от 8 сентября 2020 г.), Схему территориального планирования Орловского района Орловской области, утвержденную решением Орловского районного Совета народных депутатов N 41/361-РС от 29 сентября 2010 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 47/548-РС от 16 июля 2020 г.) в части отображения в картографических материалах указанных нормативных правовых актов наложения границ многоконтурных земельных участков с кадастровым номером N (контуры 1, 2, 3) и с кадастровым номером N (контуры 1. 2, 3, 4, 5) в границе, за пределами границ и путем наложения на границу населенного пункта Сабурово Орловского района Орловской области (с реестровым номером 57:00-4.4);

признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденный решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 13/40-СС от 8 июня 2012 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 42/515-РС от 26 марта 2020 г.), которым в текстовую часть материалов по обоснованию Генерального плана Сабуровского сельского поселения в главе 10 и в текстовую часть Положения о территориальном планировании Генерального плана Сабуровского сельского поселения в главе 6 "Перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов или исключаются из границ населенных пунктов" добавлены строки 48, 49, 50, 51 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N

признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденные решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 15/45-СС от 15 августа 2012 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 49/574-РС от 8 сентября 2020 г.) в части установления различных территориальных зон (Ж3 и Т1) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, а также установления различных территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером N;

признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденный решением Сабуровского сельского Совета народных депутатов N 13/40-СС от 8 июня 2012 г. (в редакции решения Орловского районного Совета народных депутатов N 49/573-РС от 8 сентября 2020 г.) в части установления различных функциональных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

В остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Чуряева Л.Н. и Поляков С.Ю. просят отменить судебный акт, как не соответствующий требованиям закона, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Орловским районным Советом народных депутатов, администрацией Орловского района поданы письменные возражения.

Административные истцы, административные ответчики Орловский районный Совет народных депутатов, Сабуровский сельский Совет народных депутатов, администрация Сабуровского сельского поселения Орловского района Орловской области, заинтересованные лица администрация Орловского района Орловской области, Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, МРО "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)", Харламов М.В. в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступившие на нее письменные возражения, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке (часть 4 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования поселений, относилось к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления поселения принимает муниципальные правовые акты.

С 1 января 2015 года полномочия по принятию генерального плана поселения и правил землепользования и застройки перешли к представительному органу местного самоуправления муниципального района.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении настоящего административного дела суд должен установить: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого акта, форма и вид принятого решения, процедура его принятия, правила введения его в действие и опубликования, соответствие оспариваемой части нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя доводы административных истцов о нарушении их прав оспариваемыми нормативными правовыми актами, судом установлено, что Чуряеваева Л.Н. и Поляков С.Ю. являются собственниками, в равных долях, следующих объектов недвижимого имущества:

- земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 165 000 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> (на территории бывшего <данные изъяты>), категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства;

- земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 330 000 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> (на территории бывшего <данные изъяты> категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства;

- земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 559 359 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - личное подсобное хозяйство, для сельскохозяйственного производства;

- земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 854 475 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - личное подсобное хозяйство, для сельскохозяйственного производства.

При этом судом первой инстанции установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N являются многоконтурными.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведенных правовых норм градостроительного законодательства, обоснованно пришел к выводу, о том, что правовое регулирование, содержащееся в оспариваемых нормативных правовых актах применительно к принадлежащим административным истцам земельным участкам, не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу.

Суждения суда по этим вопросам подробно и аргументированно изложены в обжалуемом решении, оснований не согласиться с которыми у судебной коллегии не имеется. В апелляционной жалобе выводы суда относительно указанных земельных участков также не оспариваются.

В судебном заседании установлено, что на основании обращения МРО "Православный приход храма Сретения Господня Поселок Вятский Посад Орловского района Орловской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" о внесении изменений в Генплан и ПЗЗ Сабуровского поселения в части земельного участка с кадастровым номером N - включения участка в границы населенного пункта, отнесения к землям населенных пунктов, установления территориальной зоны ЖЗ; а также заявления Харламова М.В. в отношении земельного участка с кадастровым номером N - замены производственной зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур на зону сельскохозяйственного использования были подготовлены приказы Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 22 ноября 2019 г. N 01-22/70 и от 9 декабря 2019 г. N 01-22/76 о разрешении подготовить соответствующие проекты внесения изменений в схему территориального планирования, Генплан и ПЗЗ Сабуровского поселения, о чем выданы технические задания.