Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2022 года Дело N 66а-1488/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Константиновой Ю.П.,

при секретаре Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-174/2021 по административному иску Ершова Сергея Эдуардовича к Правительству Калининградской области об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166),

по апелляционным жалобам администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года, которым административный иск удовлетворен частично,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя правительства Калининградской области Ижутиной В.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей, что решение суда по доводам жалоб отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Ершов С.Э., являясь с 28 августа 2020 года арендатором земельных участков с кадастровыми номерами N площадью по 800 кв.м каждый, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных на <адрес> в г.Зеленоградске Калининградской области, обратился в Калининградский областной суд с административным иском к Правительству Калининградской области об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), ссылаясь на то, что указанным нормативным правовым актом принадлежащие ему земельные участки без достаточных на то оснований отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), которая не предназначена для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, вследствие чего использование арендуемых земельных участков по их назначению невозможно.

В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что в соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого правового акта, названные земельные участки были включены в границы города Зеленоградска и отнесены к функциональным зонам, в которых допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

В частности, действовавшим до принятия оспариваемого акта Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320) рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, при этом территория названных земельных участков не исключена из границ населенного пункта, однако, отнесена функциональной зоне озелененных территорий общего пользования.

Такое изменение функционального зонирования, по мнению административного истца, не имеет объективного и разумного обоснования при том, что по данным публичной кадастровой карты на <адрес> в г.Зеленоградске (ранее - <адрес>) расположены 52 земельных участка, из которых 1 участок предназначен под дорогу и 51 участок - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, при этом на 5 земельных участках возведены объекты капитального строительства, а само по себе наличие на рассматриваемой территории многолетних зеленых насаждений не является безусловным основанием для отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территории общего пользования.

Кроме того, согласно карте зон с особыми условиями использования территории, в составе оспариваемого Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами 39:05:010326:140 и 39:05:010326:141 отнесены к территории лечебно-оздоровительной местности, курорту федерального значения, а также к территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам. По мнению административного истца, отображение этих зон с особыми условиями использования не основано на законе, поскольку такие зоны с особыми условиями использования территорий не предусмотрены ни пунктом 4 части 1 ГрК РФ, ни статьей 105 ЗК РФ.

С учетом изложенного Ершов С.Э. просил признать недействующим и не подлежащим применению Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт; территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам.

Определением суда от 23 декабря 2021 года принят отказ административного истца от требования о признании недействующим и не подлежащим применению оспариваемого Генерального плана в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории "территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N

В остальной части административный истец дополнил основания заявленных требований, сославшись на то, что в силу положений Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" внесенные в Единый государственный реестр недвижимости сведения о принадлежности земельных участков с кадастровыми номерами N к землям населенных пунктов имеют приоритет по отношению к внесенным в государственный лесной реестр сведениям об отнесении рассматриваемой территории к землям Калининградского лесничества, не исключенным из состава земель лесного фонда.

Отображение на карте зон с особыми условиями использования территории зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт - административный истец полагал незаконным при том, что земельные участки с кадастровыми номерами N полностью располагаются во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения г.Зеленоградск, границы которого установлены постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" и внесены в ЕГРН, в связи с чем дополнительное отображение границ самого курорта (помимо границ округов санитарной охраны курорта) является излишним.

Решением Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года административный иск удовлетворен частично.

Признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)". В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением, администрация муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" и Правительство Калининградской области подали апелляционные жалобы, содержащие просьбы об отмене состоявшегося по делу решения.

В обоснование доводов жалобы администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" указано, что Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее -ГрК РФ) предусмотрено, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории.

Согласно договору аренды N и сведениям из ЕГРН, спорным земельным участкам установлен вид разрешенного использования "под строительство рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата)", в связи с чем земельные участки обоснованно были отнесены к функциональной зоне "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Податель жалобы полагает, что Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца, поскольку вопрос возможности/невозможности строительства объектов определяется конкретной территориальной зоной, установленной правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Указывает, что оспаривание Генерального плана не приведет к восстановлению прав административного истца, поскольку возможность/невозможность строительства объектов рекреации определена соответствующей территориальной зоной, установленной Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которые истцом не оспорены.

Просил отменить постановленное по делу решение, вынести по делу новое, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Правительство Калининградской области обращает внимание, на то что поскольку земельные участки с кадастровыми номерами N по сведениям Рослесхоза относятся к землям лесного фонда, постольку земельные участки до внесения соответствующих изменений в государственный лесной реестр правомерно были отнесены Генеральным планом к функциональной зоне "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Отмечает, что в связи с тем, что спорные земельные участки со дня их образования были включены в границы населенных пунктов, к данным правоотношениям положения части 6.1 статьи 36 ГрК РФ не применимы.

Просит отменить судебный акт и принять новый, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором, административным истцом Ершовым С.Э. и Департаментом лесного хозяйства по СЗФО представлены отзывы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункт 2 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", Уставной закон Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого Генерального плана компетентным органом - Правительством Калининградской области с соблюдением правил его принятия, опубликования и введение в действие. Судебная коллегия так же отмечает, что по указанным основаниям нормативный правовой акт не оспаривался административным истцом.

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 17 статьи 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что 27 января 2014 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 53 780 кв.м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: <адрес>, отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ") от 12 мая 2014 года предписано провести конкурс по продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка с кадастровым номером N.

4 июля 2014 года между администрацией муниципального образования и <данные изъяты> заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

Постановлением администрации муниципального образования от 5 февраля 2015 года N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных участков.

В последующем были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами N с установлением категории - земли населенных пунктов, разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельный участок под проход, проезд.

31 марта 2015 года исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, 16 февраля 2015 года поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, образованные из земельного участка с кадастровым номером N.

27 февраля 2015 года между администрацией муниципального образования и <данные изъяты> заключено соглашение N о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду <данные изъяты> земельных участков с кадастровыми номерами N, образованных из земельного участка с кадастровым номером 39:05:010326:100.

В марте 2015 года зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

В последующем <данные изъяты> были переданы права и обязательства арендатора иным лицам.

По соглашениям от 25 августа 2020 года права и обязанности арендатора в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N переданы Ершову С.Э.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков с кадастровыми номерами N действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Оспариваемыми административным истцом Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" спорные земельные участки при сохранении категории земель населенных пунктов были отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Проверяя обоснованность оспариваемого градостроительного решения об изменении функциональной зоны суд первой инстанции пришел к выводу, что достаточных оснований для ее изменения в отношении спорных участков у Правительства Калининградской области не имелось. Суд апелляционной инстанции находит данные выводы верными.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Обосновывая градостроительное решение об изменении функциональной зоны, административный ответчик как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций указывал, что оно было обусловлено полученной при согласовании проекта Генерального плана информацией о выявленном пересечении земель лесного фонда с землями населенных пунктов, так как Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) 16.11.2020 года, отказывая в согласовании проекта решения о внесении изменений в Генеральный план городского округа, указало на пересечение земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358,2 га, в том числе на территории национального парка "Куршская коса" площадью 345,4 га (в районе пос.Лесной - 58,1 га, пос. Рыбачий - 254,3 га, пос.Морское - 33 га), а также на территории вдоль побережья Балтийского моря за пределами национального парка "Куршская коса", включая территорию общей площадью 12,3 га около города Зеленоградска, расположенную в границах Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества по сведениям Рослесхоза и отнесенную генеральным планом муниципального образования к землям населенных пунктов.