Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 сентября 2022 года Дело N 66а-1473/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-131/2022 по административному исковому заявлению Захаровой Н.В. о признании не действующим в части решения Думы города Томска от 27 ноября 2007 года N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск"

с апелляционной жалобой администрации города Томска на решение Томского областного суда от 23 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя администрации города Томска Самцова В.О., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Воскобойниковой Д.Г., мнение представителя Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска Габдулганиевой И.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащем отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года N 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" утверждена корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Томск (приложение N 1), а также Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" (приложение N 2).

Указанное решение опубликовано 13 декабря 2007 года в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" N 49.1 (далее - решение Думы от 27 ноября 2007 года N 687).

Захарова Н.В. обратилась в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим данного решения в части установления санитарно-защитной зоны кладбища в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, путем её отображения на картографических материалах Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", как не соответствующего нормам градостроительного законодательства, положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником указанного земельного участка. Согласно градостроительному плану земельного участка, весь участок находится в санитарно-защитной зоне кладбища. Между тем, уполномоченное лицо не принимало решений об установлении санитарно-защитной зоны кладбища; санитарно-эпидемиологических заключений в отношении санитарно-защитной зоны не утверждало; проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны или проект организации санитарно-защитной зоны не разрабатывался; ее ширина с учетом санитарной классификации и результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и уровней физических воздействий, а также натурных исследований не определялась. Считает, что размер санитарно-защитной зоны определен произвольно. Оспариваемые положения нарушают ее права на эксплуатацию принадлежащего ей жилого дома, расположенного на испрашиваемом земельном участке.

Решением Томского областного суда от 23 мая 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, администрация города Томска обратилась с апелляционной жалобой в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, в которой просила решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что суд не применил СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38, регулирующие порядок установления санитарно-защитных зон на дату принятия судебного акта. Судом не учтено, что при организации кладбища Томской областной клинической психиатрической больницы получено заключение ОГУП "Управление государственной вневедомственной экспертизы градостроительной и проектной документации Томской области" от 17 февраля 2003 года N 093-2003, согласно которому граница санитарно-защитной зоны принята равной 300 м с учетом как существующего кладбища с площадью 3,68 га, так и проектируемого площадью 15,68 га; общая площадь кладбища составит 19,06 га. Таким образом, на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки, орган местного самоуправления располагал сведениями о размере санитарно-защитной зоны кладбища в п. Сосновый бор. Определенная СанПиН N 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитная зона кладбища в п. Сосновый бор в установленном порядке не изменена (не уменьшена) и является действующей. Полагает, что информация о санитарно-защитной зоне кладбища была правомерно учтена при разработке Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск".

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В соответствии с пунктами 1 и 3 части 1 статьи 8, частью 1 статьи 24, частью 1 статьи 32 ГрК РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, в установленной форме.

Вместе с тем, судом установлено, что в нарушение пунктов 1,2 решения Думы города Томска от 28 июня 2005 года N 936 "О порядке опубликования (обнародования) решений Думы города Томска" оспариваемый нормативный правовой акт с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки в средстве массовой информации, которому предоставлено право опубликования решений Думы города Томска - "Сборник официальных материалов муниципального образования "Город Томск" от 13 декабря 2007 года N 49.1 опубликованы без карты зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму в составе Правил землепользования и застройки.

Однако они были опубликованы для всеобщего доступа на официальном сайте администрации г. Томска (admin. tomsk.ru) и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования на сайте fgistp.economy.gov.ru и соответственно применялись.

При таких обстоятельствах, выводы суда, что допущенные нарушения порядка опубликования решения Думы от 27 ноября 2007 года N 687 не могут служить достаточным основанием для признания оспариваемого решения не действующим и не исключают необходимости его проверки на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, являются правильными.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта сторонами не обжалуется.

Как следует из материалов дела, принадлежащий административному истцу жилой дом с кадастровым номером N расположен по адресу: <адрес>.

Судом установлено, что в состав проектных материалов Генерального плана (утвержденные материалы) включены текстовые материалы, в их числе положение о территориальном планировании (том 1), обосновывающие материалы (том 2), а также графические материалы, к числу которых относится схема комплексной оценки территории - зоны с особыми условиями использования территории с отображением в статье 32 Правил землепользования и застройки санитарно-защитных зон от инженерно-технических и санитарно-технических объектов, в том числе, в районе расположения кладбища Томской областной психиатрической больницы по <адрес> (территориальная зона С-1).

13 декабря 2019 года Захарова Н.В. обратилась в администрацию города Томска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве собственности согласно приложенной схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории с целью использования земельного участка для эксплуатации индивидуального жилого дома по адресу: <адрес>.

Письмом начальника департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска от 30 декабря 2019 года N 01-01-19/9278 Захаровой Н.В. отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка со ссылкой на то, что по сведениям информационной системы градостроительной деятельности испрашиваемый земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне кладбища.

В геоинформационной системе департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска границы территориальной зоны кладбищ (С-1) и границы санитарно-защитной зоны кладбища, составляющая 300 метров от границы зоны кладбищ. В данную санитарно-защитную зону полностью входит испрашиваемый Захаровой Н.В. земельный участок. Информация о границах указанной санитарно-защитной зоны с перечнем координат характерных точек в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, отсутствует.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец, как правообладатель объекта недвижимости, расположенного в санитарно-защитной зоне муниципального кладбища, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); на карте функциональных зон поселения или городского округа, соответственно, отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23); к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23); границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 названного Кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила (пункты 1 и 2).

На момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки действовали санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - Санитарные правила 2003 года), введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38, которые распространялись на эксплуатацию не только проектируемых и строящихся объектов, но и на действующие предприятия, здания и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (пункт 2.1).

Пунктом 2.6 Санитарных правил 2003 года установлено, что предприятия, группы предприятий, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющиеся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами. Санитарно-защитная зона утверждается в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным нормам и правилам.

Ширина санитарно-защитной зоны устанавливается с учетом санитарной классификации, результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и уровней физических воздействий, а для действующих предприятий - и натурных исследований. Для действующих предприятий проект организации санитарно-защитной зоны должен быть обязательным документом (пункты 2.7, 2.10 указанных Правил).

Для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека, в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов устанавливаются следующие размеры санитарно-защитных зон: предприятия первого класса - 1000 м.; предприятия второго класса - 500 м.; предприятия третьего класса - 300 м.; предприятия четвертого класса - 100 м.; предприятия пятого класса - 50 м. (пункт 2.12 Санитарных правил 2003 года).

Пунктом 4.4 вышеуказанных Санитарных правил, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38, для кладбищ предусмотрено установление санитарно-защитной зоны в зависимости от их площади. Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью: от 20 до 40 га (размещение кладбища размером территории более 40 га не допускалось) относились к сооружениям II класса вредности, для которых устанавливается санитарно-защитная зона - 500 метров; менее 20 га относились к сооружениям III класса вредности с санитарно-защитной зоной - 300 метров; закрытые кладбища и мемориальные комплексы, кладбища с погребением после кремации, колумбарии, сельские кладбища относились к сооружениям V класса вредности санитарно-защитной зоной - 50 метров.

Затем требования к размеру санитарно-защитных зон регулировались СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74.

Пунктом 7.1.12 вышеуказанных Санитарных правил для кладбищ предусмотрено установление санитарно-защитной зоны в зависимости от их площади. Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью: от 20 до 40 га относятся к сооружениям II класса вредности, для которых устанавливается санитарно-защитная зона - 500 метров; от 10 до 20 га относятся к сооружениям III класса вредности с санитарно-защитной зоной - 300 метров; 10 и менее гектар относятся к сооружениям IV класса вредности санитарно-защитной зоной -100 метров.

Из постановления мэра Города Томска от 7 октября 2003 года N 3176-В следует, что указанным постановлением утвержден акт ввода в эксплуатацию первого пускового комплекса первой очереди кладбища Томской областной психиатрической больницы по ул. 2-я Лесная 73/1 от 26 сентября 2003 года.

Согласно указанному акту ввода в эксплуатацию площадь земельного участка, образованного для размещения кладбища, составляет 11910 кв.м. Аналогичная площадь указана в постановлении мэра города Томска от 22 марта 2005 года N 1095 о предоставлении обществу с ограниченной ответственностью (ООО) "Нимфа" в аренду указанного земельного участка для организации кладбища, что подтверждается договором аренды от 19 апреля 2005 года, а также актом обследования земельного участка от 18 января 2019 года.

В соответствии с письмом начальника департамента архитектуры и градостроительства администрации города Томска от 10 августа 2020 года в районе поселка "Сосновый бор" расположено муниципальное общественное кладбище по адресу: <адрес> (земельный участок с кадастровым номером N площадью 58500 кв.м.), земельный участок для второй очереди кладбища Томской областной психиатрической больницы не образовывался.

По санитарной классификации предприятий Санитарных правил 2003 гола кладбище менее 20 га (в данном случае рассматриваемое кладбище с учетом совокупной площади менее 20 га) отнесены к сооружениям III класса вредности с санитарно-защитной зоной - 300 метров.

Пунктом 2.15 Санитарных правил 2003 года предусмотрено, что достаточность ширины санитарно-защитной зоны по принятой классификации должна быть подтверждена выполненными по согласованным и утвержденным в установленном порядке методам расчета рассеивания выбросов в атмосферу для всех загрязняющих веществ, распространения шума, вибрации и электромагнитных полей с учетом фонового загрязнения среды обитания по каждому из факторов за счет вклада действующих, намеченных к строительству или проектируемых предприятий, а также данными натурных наблюдений для действующих предприятий.