Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 мая 2022 года Дело N 66а-1463/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В.,

при ведении протокола секретарем Молотиевской В.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-40/2022 по административному исковому заявлению Ахмадеевой Елены Вячеславовны о признании недействующими в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339), возложении на Правительство Калининградской области обязанности по принятию замещающих актов

по апелляционной жалобе административного истца на решение Калининградского областного суда от 21 января 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя административного истца Кузина А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Половниковой А.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

6 июля 2016 года решением городского Совета депутатов Калининграда N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград" (далее - Генеральный план, Решение от 6 июля 2016 года) на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" Генеральный план актуализирован (откорректирован).

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в виде графических и текстовых материалов (далее - Правила землепользования и застройки, Решение от 25 декабря 2017 года).

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 официально опубликовано 12 августа 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации. Правила землепользования и застройки официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Ахмадеева Е.В. обратилась в Калининградский областной суд с административным иском, предъявленным к Правительству Калининградской области и администрации городского округа "Город Калининград", о признании недействующим Генерального плана в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а также Правил землепользования и застройки в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территории общего пользования.

Заявленные требования административным истцом мотивированы тем, что она с 15 апреля 2015 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 659 кв.м, образованного в 2004 году из состава земель населенных пунктов, с разрешенным использованием - под строительство индивидуального жилого дома, адрес местонахождения: г. Калининград, ул. Красная, 260.

Земельный участок по назначению не использовался, объекты капитального строительства на земельном участке отсутствуют. После того, как Ахмадеева Е.В. приняла решение о строительстве индивидуального жилого дома, ей стало известно о том, что земельный участок с кадастровым номером N Генеральным планом отнесен к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а Правилами землепользования и застройки - к территории общего пользования, предназначенной для размещения линейных объектов, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется и которая не подлежит использованию для целей индивидуального жилищного строительства.

По утверждению Ахмадеевой Е.В., такое зонирование территории нарушает ее право на использование земельного участка с кадастровым номером N для целей строительства индивидуального жилого дома и не соответствует закону при том, что расстояние от упомянутого земельного участка до противоположной стороны улицы Окуловская составляет 42 метра, что свидетельствует о расположении земельного участка с кадастровым номером N за пределами планируемой магистральной улицы Окуловская исходя из минимальной ширины магистральных улиц - 40 метров, определенной строительными нормами и правилами. Кроме того, кольцевых развязок в районе пересечения улиц Окуловская и Красной не предусматривается, на карте трансформации транспортного каркаса города Калининграда магистральная улица районного значения (улица Окуловская) отображена за пределами границ земельного участка Ахмадеевой Е.В.

С учетом изложенного административный истец полагал, что в данном случае отсутствует публичный интерес в отнесении спорного земельного участка к территории общего пользования, а Правительство Калининградской области обязано привести Генеральный план и Правила землепользования и застройки в соответствие с градостроительным законодательством путем отнесения рассматриваемой территории к функциональной и территориальной зонам застройки индивидуальными жилыми домами.

Решением Калининградского областного суда от 21 января 2022 года в удовлетворении административных исковых требований было отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Кузин В.А., полагая решение суда первой инстанции основанным на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, указывая на нарушение судом норм материального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Податель жалобы, ссылаясь на правовую позицию, выраженную в суде первой инстанции, полагает, что принадлежащий административному истцу земельный участок не располагается в границах реконструируемой улицы Окуловской с проектируемым путепроводом через железнодорожные пути, поскольку участок с кадастровым номером N расположен вне границ планируемой магистральной улицы районного значения, никаких кольцевых развязок в месте примыкания ул. Окуловской к ул. Красной не предусматривается, реконструкция улиц Окуловской и Красной Генеральным планом не предусмотрено, соответственно, публичный интерес во включении земельного участка в зону земель общего пользования отсутствует.

Текстовая часть Генерального плана содержит сведения о проектируемом путепроводе в створе улиц Окуловской и Елизаветинской. Указанный путепровод планируется к расположению более чем в 230 метрах от принадлежащего административному истцу земельного участка, реконструкций на протяжении этих 230 метрах не предусмотрено, в связи с чем расширение функциональной зоны транспортной инфраструктуры в карте функциональных зон до принадлежащего административному истцу участка незаконно и необоснованно.

Не согласен апеллянт с выводом суда о том, что Генеральный план в части отнесения территории земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в пределах допустимой ширины проектируемой магистральной улицы Окуловской, к функциональной зоне транспортной инфраструктуры не противоречит нормам градостроительного законодательства, имеет объективное и разумное обоснование и не нарушает принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов, поскольку в Генеральном плане и иных документах территориального планирования нет упоминаний о проекте или реконструкции улицы Окуловской.

По мнению апеллянта, вывод суда о том, что ширина магистральных улиц принимается от 40 до 100 метров, не соответствует обстоятельствам дела, поскольку в текстовой части Генерального плана фактически ширина магистральных улиц при проектировании принимается в размере 40 метров, из которых 15 метров ширина проезжей части, остальное велодорожки, тротуары и зеленая зона.

Относительно доводов апелляционной жалобы городским Советом депутатов Калининграда и прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения.

Административный истец Ахмадеева Е.В. и заинтересованное лицо Радостев А.В. просили о рассмотрении дела без их участия. Представитель административного истца в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Администрация городского округа "город Калининград" ходатайствовала о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Иные лица, участвующие в деле, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении рассмотрения дела не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, явка которых обязательной не признавалась.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" правомерный вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие.

Выводы о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного правового акта никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются, доводы апелляционной жалобы административного истца основаны на несогласии с правовой оценкой суда соответствия содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу. Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, так как они сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия находит основанными на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм материального права.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, как документ территориального планирования муниципального образования, содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Проверив и оценив соответствие содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия учитывает, что принадлежащий Ахмадеевой Е.В. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N (категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под строительство индивидуального жилого дома), по функциональному зонированию в соответствии с Генеральным планом в первоначальной редакции от 6 июля 2016 года N 225 был отнесен к функциональной зоне - территория общего пользования, при этом положением о территориальном планировании на расчетный срок 2026-2035 годы в створе улиц Окуловская и Елизаветинская было предусмотрено строительство объекта местного значения - автодорожного путепровода через железнодорожные пути линии Калининград - Переславское протяженностью 160 метров (ширина не менее 17 метров) в створе улиц Окуловская и Елизаветинская. В 2020 году и в 2021 году были внесены изменения в Генеральный план, которыми рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры. В положении о территориальном планировании (пункт 32 таблицы 6 "Сведения о наименованиях и основных характеристиках, планируемых для размещения на территории ГО "Город Калининград" автомобильных дорог местного значения и искусственных сооружений") также, как и в первоначальной редакции Генерального плана, содержится указание на запланированное строительство на расчетный срок 2026-2035 годов объекта местного значения - линейного объекта в створе улиц Окуловская и Елизаветинская.

В материалах по обоснованию Генерального плана, в частности, на картах трансформации транспортного каркаса города Калининграда 2025 год и 2035 год, карте развития городских магистралей и улично-дорожной сети и карте автомобильных дорог, отображены запланированные к строительству транспортные магистрали города, в том числе Северное полукольцо в районе улиц Островского, Закатная, Молодой гвардии, которое согласно проектному решению соединяется с системой улиц Елизаветинская - Окуловская - Красная в северном и северо-западном секторе города посредством запланированного к строительству путепровода над железной дорогой в створе улиц Окуловской и Задонского для обеспечения транспортных связей Северного планировочного района с основной частью города и улучшения связей хордового характера.

Таким образом, в настоящее время согласно решениям Генерального плана, в части развития транспортной инфраструктуры, улица Окуловская является планируемым объектом улично-дорожной сети - магистральной улицей общегородского значения регулируемого движения.

Вопреки утверждениям апелляционной жалобы, проанализировав представленные доказательства, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что установление функционального зонирования в границах принадлежащего истцу земельного участка не было произвольным.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

С учетом изложенного, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана, вопреки доводом апеллянта, соответствуют положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что орган местного самоуправления при реализации своих полномочий в градостроительной деятельности был вправе установить функциональное зонирование территории, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, применительно к созданию условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил указание административного истца о возможной ширине проектируемой магистральной улицы - 40 метров, исходя из минимально допустимой ширины магистральной улицы согласно строительным нормам и правилам, сославшись на то, что индивидуальные характеристики дороги, в том числе точная схема ее прокладки, ширина, объекты благоустройства и так далее, не подлежат установлению при разработке документов территориального планирования, а подлежат определению на стадии подготовки проектной документации, рабочей документации и получения разрешения на строительство линейного объекта (статьи 23, 24, 48, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Доводы автора апелляционной жалобы о том, что ответчиком не учтен вид фактического землепользования, принадлежащего истцу земельного участка судебной, коллегией отклоняется как необоснованный. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

С учетом установленных обстоятельств, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого Генерального плана недействующим.

Также обоснованно не нашел суд первой инстанции оснований для признания недействующими Правил землепользования и застройки.