Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 апреля 2021 года Дело N 66а-1447/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С.,

судей Кудряшова В.К., Корпачевой Е.С.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-82/2020 по административному исковому заявлению территориального общественного самоуправления "Флагман" о признании решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 153 "Об отмене решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 132", решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 154 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152" недействующими по апелляционным жалобам администрации Окуловского муниципального района Новгородской области и Совета депутатов Окуловского городского поселения Новгородской области на решение Новгородского областного суда от 5 ноября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А., полагавшей об отмене решения суда и отказе в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Верман" утверждено прилагаемое описание границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление "Верман" (далее - ТОС "Верман"), согласно которому деятельность ТОС "Верман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения г. Окуловка в составе улиц: улица Спортивная дома NN 4, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22, улица Футбольная дома с N 1 по N 28, количество населения, охватывающее ТОС: 56 человек.

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 23 апреля 2013 года N 164 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152" в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Верман" внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми описание границ территории, на которой осуществляется ТОС "Верман", изложено в новой редакции, а именно: деятельность ТОС "Верман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения г. Окуловка в составе улиц: улица Спортивная дома NN 4, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22, улица Футбольная дома с N 1 по N 28, улица Новая дома NN 2, 4а, с N 5 по N 14; количество населения, охватывающее ТОС: 74 человека.

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 132 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Флагман" (далее - Решение N 132) утверждено прилагаемое описание границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление "Флагман" (далее - ТОС "Флагман"), согласно которому деятельность ТОС "Флагман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения: улицы Новая, Спортивная г. Окуловка Новгородской области; количество населения, охватывающее ТОС: 23 человека.

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 131 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152" в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Верман" (в редакции решения от 23 апреля 2013 года N 164) внесены изменения путем изложения описания границ территории, на которой осуществляется ТОС "Верман", в новой редакции, а именно: деятельность ТОС "Верман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения г. Окуловка в составе улицы Футбольная, дома с N 1 по N 28; количество населения, охватывающее ТОС: 59 человек.

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 153 "Об отмене решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 132" отменено решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 132 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Флагман" (далее - Решение N 153).

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 154 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152" (далее - Решение N 154) в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152 "Об утверждении границ территориального общественного самоуправления "Верман" (в редакции решений Совета депутатов Окуловского городского поселения от 23 апреля 2013 года N 164, от 24 октября 2018 года N 131) внесены изменения, согласно которым описание границ территории, на которой осуществляется ТОС "Верман", изложено в следующей редакции: деятельность ТОС "Верман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения г. Окуловка в составе улиц: улица Спортивная дома N 4, N 10, N 12, N 14, N 16, N 18, N 20, N 22; улица Футбольная дома с N 1 по N 28; улица Новая дома N 2, N 4а, с N 5 по N 14 (абзац второй пункта 1).

Решения Совета депутатов Окуловского городского поселения N 153 и N 154 размещены на официальном сайте муниципального образования "Окуловский муниципальный район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 3 июня 2019 года и официально опубликованы в периодическом печатном издании Окуловского муниципального района - "Официальный вестник" от 6 июня 2019 года N 22.

ТОС "Флагман" обратилось суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Окуловского городского поселения, администрации Окуловского муниципального района Новгородской области о признании решений Совета депутатов Окуловского городского поселения N 153 и N 154 незаконными, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемыми муниципальными правовыми актами нарушаются его права и законные интересы.

Уточнив в ходе рассмотрения административного дела требования, ТОС "Флагман" ссылалось на то, что оспариваемые решения Совета депутатов Окуловского городского поселения не соответствуют положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Положению о территориальном общественном самоуправлении в Окуловском городском поселении, утвержденному решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 30 марта 2009 года N 215, предусматривающим решение вопросов об изменении границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, на собрании (конференции) граждан. О проведенных заседаниях Совета депутатов Окуловского городского поселения, на которых были приняты Решения N 153 и N 154, члены ТОС "Флагман" уведомлены не были и участия в них не принимали. Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права ТОС "Флагман" на участие в решении вопросов местного значения, поскольку они приняты без учета мнения и интересов его членов, ограничивают их права в осуществлении местного самоуправления.

Определением суда от 5 ноября 2020 года прекращено производство по административному делу в части требований ТОС "Флагман" о признании недействующим решения Совета депутатов Окуловского городского поселения N 154 в части положений абзаца второго пункта 1 об осуществлении деятельности ТОС "Верман" в границах Окуловского городского поселения, г. Окуловка в составе улицы Футбольная дома с N 1 по N 28.

Решением Новгородского областного суда от 5 ноября 2020 года административное исковое заявление территориального общественного самоуправления "Флагман" удовлетворено.

Суд признал недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 153 "Об отмене решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 октября 2018 года N 132 "Об утверждении границ территории территориального общественного самоуправления "Флагман", абзац второй пункта 1 решения Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года N 154 "О внесении изменений в решение Совета депутатов Окуловского городского поселения от 26 декабря 2012 года N 152 "Об утверждении границ территориального общественного самоуправления "Верман" в той части, в которой деятельность территориального общественного самоуправления "Верман" осуществляется в границах Окуловского городского поселения г. Окуловка в составе улиц: улица Спортивная дома NN 4, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22; улица Новая дома NN 2, 4а, с N 5 по N 14.

В апелляционной жалобе администрация Окуловского муниципального района Новгородской области просит решение суда первой инстанции отменить в части, отказать в удовлетворении административных исковых требований к администрации Окуловского муниципального района, указывая на то, что привлечена в качестве административного ответчика в нарушение норм процессуального права. Администрация района является исполнительно-распорядительным органом Окуловского муниципального района и не входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования "Окуловское городское поселение". Согласно части 2 статьи 33 устава Окуловского городского поселения администрация Окуловского муниципального района исполняет полномочия местной администрации Окуловского городского поселения. В делах городского поселения администрация района участвует лишь в ограниченном перечне случаев - выполнение полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения. Оспариваемые административным истцом решения приняты коллегиальным представительным органом Окуловского городского поселения. Администрация района выполняет исключительно организационные функции по содействию Совету депутатов, исполняющему свои полномочия на непостоянной основе, по подготовке заседаний представительного органа. Тот факт, что администрация района участвовала наряду с депутатами Совета в проведении проверки сведений, изложенных в обращениях граждан, поступивших в администрацию района, а также факт направления администрацией района в Совет депутатов результатов проверки не является основанием для привлечения администрации района в качестве административного ответчика.

Совет депутатов Окуловского городского поселения Новгородской области в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывая на то, что в нарушение требований части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не выяснил вопрос о наличии кворума на заседании Совета депутатов и не вынес на обсуждение указанный вопрос, в связи с чем ответчик добросовестно полагал, что представление им доказательств по необсуждаемым в ходе разбирательства вопросам не требуется. Непредставление Советом депутатов протокола заседания является лишь следствием того, что на необходимость представления такого документа судом указано не было. Обращает внимание на то, что действующим законодательством не предусмотрено обязательных требований об уведомлении территориального общественного самоуправления либо его членов о рассмотрении Советом депутатов вопроса по установлению границ территориального общественного самоуправления. Уведомление ТОС и его членов о рассмотрении проекта решения Совета депутатов не является частью процедуры принятия муниципального правового акта. Суд не принял доводы ответчика о том, что решение Совета депутатов, которым утверждены границы ТОС "Флагман", принято на основании представленных Совету депутатов документов, содержащих недостоверные сведения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Новгородской области представлены письменные возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб, не явились.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материала дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями статьи 27 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению населения, проживающего на соответствующей территории, представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) - представительным органом муниципального района.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 11 статьи 27 Закона о местном самоуправлении).

Решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 30 марта 2009 года N 215 утверждено Положение о территориальном общественном самоуправлении в Окуловском городском поселении (далее - Положение).

Согласно пунктам 1, 2 раздела 5 Положения границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются Советом депутатов Окуловского городского поселения по предложению населения, проживающего на данной территории, которые должны соответствовать, в том числе следующим требованиям: неразрывность территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (если в его состав входит более одного жилого дома);территориальное общественное самоуправление не может осуществляться в границах территории, на которой территориальное общественное самоуправление осуществляется другими правомочно созданными органами, без соответствующего изменения границ.

Пунктами 1, 2 раздела 6 Положения предусмотрено, что предложение населения по границам территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, принимается на собраниях (конференциях) граждан и должно содержать перечень конкретных территорий с указанием их адресных данных.

В соответствии с пунктами 1, 2 раздела 7 Положения предложение населения по границам территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, направляется в Совет депутатов Окуловского городского поселения для установления границ территории территориального общественного самоуправления. К предложению населения в обязательном порядке прилагаются составленный проект описания границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, а также заключение администрации Окуловского муниципального района, подтверждающее соблюдение требований к установлению и изменению границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются решением Совета депутатов Окуловского городского поселения в виде описания границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (пункт 2 раздела 7 Положения).

Пунктом 3 раздела 8 Положения определено, что вопрос об изменении границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, решается на собрании (конференции) граждан.

Согласно пункту 5 раздела 8 Положения вопрос о разделении территориального общественного самоуправления решается на собрании (конференции) граждан территориального общественного самоуправления по инициативе граждан, проживающих на отделяемой территории. На указанном собрании (конференции) граждан принимаются предложения населения по границам территорий территориальных общественных самоуправлений. Новые границы территорий территориальных общественных самоуправлений устанавливаются Советом депутатов Окуловского городского поселения в порядке, предусмотренном настоящим Положением, и закрепляются в уставах территориальных общественных самоуправлений.

Из содержания вышеприведенных правовых норм следует, что при организации общественного самоуправления и определении границ общественного самоуправления на территории Окуловского городского поселения должно учитываться мнение граждан, проживающих на данной территории, а описание его границ должны быть четким, понятным, содержать указание адресных данных, при этом границы должны быть неразрывными.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Признавая решения Совета депутатов Окуловского городского поседения N 153 и N 154 недействующими, суд исходил из того, что административными ответчиками не представлены доказательства соблюдения процедуры принятия нормативных правовых актов в связи с тем, что не представлен протокол заседания Совета депутатов Окуловского городского поселения, на котором были приняты Решения N 153 и N 154, в связи с чем невозможно проверить правомочность заседания представительного органа местного самоуправления.

Кроме того, суд первой инстанции установил, что с инициативой отмены решений Совета депутатов Окуловского городского поселения об изменении границ ТОС "Верман" и утверждении границ ТОС "Флагман" выступила администрация Окуловского муниципального района, однако о дате и времени заседания Совета депутатов Окуловского городского поселения, на котором рассматривалось проекты решений N 153 и N 154, ни ТОС "Флагман", ни его члены уведомлены не были, участия в заседании Совета депутатов Окуловского городского поселения не принимали. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что оспариваемые решения не соответствуют имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, нарушают права и законные интересы ТОС "Флагман" на осуществление своей деятельности в установленных границах.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в рамках предоставленной муниципальному образованию Окуловское городское поселение компетенции, в пределах полномочий представительного органа, требования, предъявляемые законодательством к форме, правилам введения в действие, в том числе порядку официального опубликования и вступления в силу, при принятии и утверждении оспариваемых нормативных актов соблюдены.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из апелляционной жалобы Совета депутатов Окуловского городского поселения, судом первой инстанции при рассмотрении дела, вопреки требованиям части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не был поставлен на обсуждение вопрос о соблюдении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

По запросу суда апелляционной инстанции административным ответчиком представлена копия протокола заседания Совета депутатов Окуловского городского поселения от 3 июня 2019 года, из которого следует, что на заседании указанного Совета депутатов из 14 выбранных депутатов присутствовало 12 и оспариваемые решения были приняты депутатами единогласно.

Следовательно, процедура принятия решений Совета депутатов Окуловского городского поселения N 153 и N 154 была соблюдена.

То обстоятельство, что на заседании Совета депутатов Окуловского городского поселения при принятии оспариваемых решений не присутствовали представители ТОС "Флагман", не может быть основанием для признания данных актов недействующими с учетом следующего.

Статье 27 Устава Окуловского городского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Окуловского городского поселения от 24 февраля 2014 года N 210 (ред. от 24 апреля 2019 года), определено, что формой работы Совета депутатов Окуловского городского поселения является заседание, созываемое в порядке, определяемом Регламентом Совета депутатов Окуловского городского поселения, но не реже одного раза в три месяца. Заседание Совета депутатов Окуловского городского поселения считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания Совета депутатов Окуловского городского поселения проводятся гласно и носят открытый характер.

Статьей 10 Регламента работы Совета депутатов Окуловского городского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Окуловского городского поседения от 28 апреля 2009 года N 219, установлено, что слушания на Совете депутатов проводится открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации, на слушания могут быть приглашены представители заинтересованных органов и организаций, эксперты и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом депутатов законопроектам и другим вопросам.