Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 31 мая 2022 года Дело N 66а-1440/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Кольцюка В.М., Синьковской Л.Г.,

при секретаре Строменко И.С.,

с участием прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-46/2022 по апелляционной жалобе Гусевой Марины Вячеславовны на решение Воронежского областного суда от 3 февраля 2022 года, с учетом определения Воронежского областного суда от 22 февраля 2022 года об исправлении описки, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Гусевой Марины Вячеславовны к Совету народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области о признании недействующим с 24 сентября 2020 года решения Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 24 сентября 2020 года N 4 "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области".

Заслушав доклад судьи Стоян Е.В., объяснение административного истца Гусевой М.В., представителя Самсоновой А.Е., представителя Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области Шацких З.Е., заключение прокурора Смирновой М.В., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 24 сентября 2020 года N 4 утвержден Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области (далее Порядок проведения конкурса).

Гусева М.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения, просила признать недействующим с 24 сентября 2020 года решение Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 24 сентября 2020 года N 4 "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области".

По мнению административного истца, оспариваемое решение от 24 сентября 2020 года N 4 на сессии Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района не принималось, заседание Совета народных депутатов 24 сентября 2020 года проводилось с нарушением установленных муниципальными актами процедур. В нарушение статей 45 и 46 Устава Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района оспариваемое решение не было обнародовано, в законную силу не вступило. Указанные обстоятельства повлекли нарушение ее права как претендента, желавшего принять участие в конкурсе на замещение должности главы муниципального образования "Костенское сельское поселение".

Решением Воронежского областного суда от 3 февраля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления Гусевой М.В. отказано.

Определением Воронежского областного суда от 22 февраля 2022 года во вводной и резолютивных частях решения Воронежского областного суда от 3 февраля 2022 года исправлены описки.

В апелляционной жалобе Гусева М.В. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что при принятии оспариваемого Порядка проведения конкурса нарушены нормы Регламента Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области N 31 от 11 сентября 2018 года, в частности, нарушена регистрация депутатов, список присутствовавших на сессии депутатов содержит недостоверную информацию; первую сессию Совета народных депутатов открыл и вел не председатель избирательной комиссии; депутаты не были обеспечены проектом оспариваемого решения за 5 дней до его рассмотрения; не соответствует время выступлений депутатов, решение подписано ими позднее; на заседании Совета народных депутатов повестка дня не утверждалась; нарушены требования, предъявляемые к проекту нормативного правового акта: проект не представлен в новый Совет народных депутатов, отсутствует пояснительная записка, нет финансово-экономического обоснования, отсутствует правовая экспертиза; вопрос о принятии правового акта за основу не ставился на голосование и не принимался.

Относительно доводов апелляционной жалобы председателем Совета народных депутатов Костенского сельского поселения, прокурором представлены возражения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов Костенского сельского поселения, являющимся постоянно действующим представительным органом Костенского сельского поселения, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования нормативного правового акта.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Аналогичные положения закреплены статьей 4.1 Закона Воронежской области от 10 ноября 2014 года N 149-ОЗ "О порядке формирования органов местного самоуправления в Воронежской области и сроках их полномочий", согласно которой порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Частью 2 статьи 34 Устава муниципального образования Костенское сельское поселение, принятого решением Совета народных депутатов от 30 января 2015 года N 1 (в редакции решения Совета от 27 декабря 2019 года N 37), установлено, что глава поселения избирается Советом народных депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса сроком на 5 лет.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Костенского сельского поселения устанавливается Советом народных депутатов Костенского сельского поселения (часть 3 статьи 34 Устава).

С учетом анализа норм федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что принятие Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Костенского сельского поселения относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого решения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о соблюдении административным ответчиком существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно части 4 статьи 45 Устава решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Статья 26 Устава определяет, что Совет народных депутатов состоит из 11 депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 1); срок полномочий совета депутатов составляет 5 лет (часть 3); совет депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов (часть 2).

В части 3 статьи 30 Устава определено, что заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Из решения территориальной избирательной комиссии Костенского сельского поселения от 15 сентября 2020 года N 18 "О результатах выборов депутатов Совета народных депутатов Костенского сельского поселения Хохольского муниципального района" следует, что в результате выборов в Совет народных депутатов, состоявшихся 13 сентября 2020 года, избрано 11 депутатов шестого созыва.

В рамках проверки доводов административного истца суд первой инстанции исследовал протокол заседания Совета народных депутатов от 24 сентября 2020 года, допросил в качестве свидетелей депутатов ФИО16 и.о. главы поселения ФИО17, установил, что на заседании Совета депутатов при принятии оспариваемого Порядка проведения конкурса присутствовало 9 депутатов, за исключением депутатов ФИО18 покинувшей заседание до принятия Порядка в связи с вызовом на работу; при обсуждении Порядка проведения конкурса возражений от депутатов не поступило, оспариваемое решение принято единогласно.

Судом установлено, что проект оспариваемого нормативного правового акта внесен на рассмотрение Совета народных депутатов исполняющей обязанности главы поселения Громовой Н.Т., предварительно рассмотрен на заседании комиссии по социальным вопросам, местному самоуправлению, правотворческой деятельности 11 сентября 2020 года.

Часть 2 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ определяет, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Согласно части 4 статьи 30 Устава Совет народных депутатов принимает Регламент, регулирующий вопросы организации Совета народных депутатов Костенского сельского поселения.

На дату принятия оспариваемого решения действовал регламент, утвержденный решением Совета народных депутатов от 11 сентября 2018 года N 31, который предусматривал внесение в Совет проекта в виде печатного текста с пояснительной запиской (статья 42), направление проекта нормативного правового акта в соответствующую комиссию Совета, которая назначается ответственной по проекту, принятие комиссией по проекту решения, направление текста проекта нормативного правового акта, подготовленного к рассмотрению на заседании Совета, депутатам Совета не позднее, чем за 5 дней до рассмотрения данного проекта правового акта на заседании Совета (статья 44), направление комиссией проекта нормативного акта главе поселения для внесения его на рассмотрение Совета, представление комиссией заключения к проекту нормативного правового акта, включение председателем Совета проекта в повестку дня очередного заседания Совета (статья 45), рассмотрение проектов нормативных актов, по результатам которых Совет принимает решение принять нормативный правовой акт в целом; отклонить нормативный правовой акт; принять нормативный правовой акт в первом чтении (статья 47).

В силу части 5 статьи 30 Устава первое заседание вновь избранного Совета народных депутатов открывает и ведет до избрания председателя старейший по возрасту депутат Совета народных депутатов Костенского сельского поселения.

Оценивая отдельные нарушения перечисленных выше положений, таких как отсутствие пояснительной записки к проекту Порядка проведения конкурса, заключения комиссии к проекту Порядка проведения конкурса, документов, подтверждающих направление текста проекта нормативного правового акта, подготовленного к рассмотрению на заседании Совета, депутатам Совета не позднее, чем за 5 дней до рассмотрения данного проекта правового акта на заседании Совета; отсутствие в протоколе заседания Совета народных депутатов ссылки на принятие нормативного правового акта в целом либо в первом чтении; ведение первого заседания вновь избранного Совета народных депутатов исполняющей обязанности главы поселения Громовой Н.Т., судом обоснованно указано, что данные нарушения не являются существенными нарушениями порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта и не могут повлечь признание его недействующим, так как не могли повлиять на волеизъявление депутатов при обсуждении и принятии оспариваемого акта.

Судом проверены и обоснованно отклонены доводы административного истца о нарушении порядка опубликования оспариваемого решения.

Согласно частям 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Часть 7 статьи 46 Устава устанавливает, что правовые акты органов местного самоуправления Костенского сельского поселения публикуются в официальном печатном издании Вестнике муниципальных правовых актов Костенского сельского поселения.

Согласно части 8 статьи 46 Устава официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодических печатных изданиях, указанных в части 7 данной статьи. Для официального опубликования вправе также использовать сетевое издание, в том числе портал Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в сети Интернет.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт размещен на сайте "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (pravo.minjust.ru) с государственным регистрационным номером N от 09.10.2020.

Пунктом 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Исходя из изложенной правовой позиции, с учетом анализа обстоятельств дела, суд обоснованно пришел к выводу, что порядок опубликования оспариваемого решения не нарушен, Советом народных депутатов была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием правового акта населению Костенского сельского поселения.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.