Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2022 года Дело N 66а-1394/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Константиновой Ю.П., Щербаковой Н.В.,

при секретаре Молотиевской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-17/2022 по административному исковому заявлению Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Желнина Владимира Александровича, Городской Галины Григорьевны о признании недействующими в части приложения N 2 "Карта функциональных зон" к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области", и приложения N 1 "Карта границ территориальных зон" к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир",

по апелляционной жалобе Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Городской Галины Григорьевны на решение Владимирского областного суда от 17 января 2022 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя административных истцов Филичкина А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., полагавшей, что постановленное по делу решение подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 5 ноября 2009 года N 223 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" принят Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир ( далее -Генеральный план).

Нормативный правовой акт официально опубликован в издании "Молва" от 7 ноября 2009 года N 131.

В последующем в Генеральный план неоднократно вносились изменения, в том числе решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области".

В соответствии с данной редакцией Генерального плана согласно Приложению N 2 "Карта функциональных зон" земельные участки с кадастровыми номерами N вместо ранее установленной в отношении них функциональной зоны "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" были отнесены к функциональной зоне сельскозяйственного использования - "Зона для ведения садового хозяйства".

Данное решение с приложениями опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/ 27 сентября 2019 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года N 183 "Об утверждении "Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" были приняты Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир ( далее -ПЗЗ).

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета "Молва" N 134 от 17 ноября 2011 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в "Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" утверждена новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир.

В соответствии с Приложением N 1 "Карта границ территориальных зон" к ПЗЗ земельные участки с кадастровыми номерами N ранее относившиеся к территориальной зоне Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами", были отнесены к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

Решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года N 11 опубликовано в печатном издании "Владимир - Это Мы" N 16/1 (79/1) 15 октября 2020 года и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира http://www.vladimir-city.ru 9 октября 2020 года.

Административные истцы, являющиеся собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе рассмотрения дела по существу, о признании недействующими со дня принятия приложения N 2 "Карта функциональных зон" к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и приложения N 1 "Карта границ территориальных зон" к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками вышеперечисленных земельных участков, расположенных в городе Владимир по улице Селецкая, с видом разрешенного использования под жилую застройку либо для ведения личного подсобного хозяйства.

Данные земельные участки были сформированы, поставлены на кадастровый учет, право собственности на них зарегистрировано до принятия упомянутых выше изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки. Однако, оспариваемыми нормативными правовыми актами перечисленные земельные участки, несмотря на сложившуюся планировку территории и существующее землепользование были отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и к территориальной зоне Сх3.1 "Зона для ведения садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

По мнению административных истцов, в указанной части Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе требованиям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, содержат положения, нарушающие их права и законные интересы, как собственников земельных участков, поскольку не позволяют использовать принадлежащие им земельные участки согласно их виду разрешенного использования, а именно для индивидуального жилищного строительства.

Решением Владимирского областного суда от 17 января 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы Шмидт А. А., Журавлев Н. М., Грачев А. Ю., Городская Г.Г., просят отменить решение суда как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывают, что в результате изменения в 2019 году и в 2020 году административным ответчиком функциональной и территориальной зон земельных участков были нарушены права административных истцов на развитие территории, на которой находятся их земельные участки, на социальную доступность (возможность посещать им и членам их семьи различные социальные объекты, медицинские и спортивные учреждения, учреждения образования на данной территории), на транспортную доступность (строительство соответствующей автомобильной дороги с твердым покрытием и последующее сезонное (зимнее) обслуживание и ремонт автомобильной дороги на той части улицы Селецкой, где находятся их земельные участки), доступность к инженерным коммуникациям, возможность газификации их земельных участков, возможность проведения центрального водоснабжения и водоотведения (центральной канализации). Кроме того, изменение функциональной зоны и территориальной зоны земельных участков административных истцов влияет на изменение их кадастровой стоимости, что также свидетельствует о нарушении прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Податели жалобы отмечают, что исходя из параметров функциональных зон, установленных административным ответчиком в Генеральном плане от 25 сентября 2019 года, земельные участки административных истцов Шмидта А.А. с кадастровым номером N, площадью 2 399 кв.м., Журавлева Н.М. с кадастровым номером N, площадью 1 101 кв.м., Грачева А.Ю. с кадастровым номером N, площадью 1 500 кв.м., Желнина В.А. с кадастровым номером N, площадью 1 899 кв.м. не могли быть отнесены в 2019 году к зоне для ведения садового хозяйства в связи с превышением площади этих участков, установленной для зоны, предназначенной для ведения садового хозяйства.

Обращают внимание, что после 2020 года в связи с изменением ответчиком территориальной зоны земельных участков административных истцов с Ж1 на Сх3.1 их земельные участки из основного вида разрешенного использования были отнесены ответчиком уже к условно разрешенному виду использования и для осуществления застройки своих земельных участков административным истцам необходимо дополнительно руководствоваться СП 53.13330.2011 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения", а при осуществлении подготовки документации по планировке территории положениями 217-ФЗ от 29 июля 2017 года "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Апеллянты указывают, что в судебных заседаниях представители административного ответчика и заинтересованного лица не смогли ответить на вопрос суда и представителя административных истцов о цели установления в 2019-2020 годах оспариваемых функциональной и территориальной зон. Поскольку в нарушение положений ГрК РФ цель установления ответчиком оспариваемых функциональной и территориальной зон в 2019 и в 2020 годах не ясна, это влечет несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в многочисленных постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Со ссылкой на письмо администрации г.Владимира от 13 января 2022 года, отмечают, что представители административного ответчика и заинтересованного лица признали, что в 2019 году и в 2020 году произошла "техническая" ошибка при включении земельных участков административных истцов к функциональной зоне - "Зона для ведения садового хозяйства" и к территориальной зоне Сх3.1 -"Зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства в границах населенных пунктов", что подтверждается ответом Совета народных депутатов города Владимира от 21 января 2022 года.

На апелляционную жалобу прокуратурой Владимирской области и Советом народных депутатов города Владимира поданы возражения, в которых указано на несостоятельность ее доводов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Проанализировав положения статей 3, пункта 1 статьи 23, подпункта 5 пункта 2 статьи 26 Устава муниципального образования город Владимир, принятого решением Владимирского городского Совета народных депутатов 29 июня 2005 года N 231, согласно которым муниципальное образование город Владимир имеет статус городского округа, а Совет народных депутатов города Владимира является представительным органом муниципального образования город Владимир, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки, а соответственно и по внесению в них изменений, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки приняты полномочным органом местного самоуправления, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются в том числе территориальные зоны и градостроительные регламенты и который разрабатывается в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (поселения); сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

По смыслу приведенных выше положений градостроительного законодательства для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При этом территориальные зоны и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Разрешая заявленные требования суд первой инстанции пришел к выводу, что функциональное зонирование территории может не совпадать с существующим фактическим использованием земельных участков, следовательно, нарушений прав административных истцов в установлении в отношении принадлежащих им земельных участков функциональной и территориальной зон не совпадающих с видами разрешенного использования не усматривается.

Судебная коллегия не может согласится с такими выводами суда с учетом фактических обстоятельств настоящего спора.

Из материалов дела следует, что в 1990-х годах Исполкомом Лемещенского сельского Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области гражданам были отведены земельные участки под строительство индивидуальных жилых домов, для ведения личного подсобного хозяйства и под жилую застройку усадебного типа в деревне Сельцо.

В частности, из паспорта земельного участка под строительство индивидуального жилого дома N установлено, что актом от 30.11.1990 участок отведен в натуре, граница участка показана застройщику и закреплена колышками. Из прилагаемой к акту схемы следовало, что все участки выделялись на вновь формируемой улице, проходящей перпендикулярно основной застройке деревни Сельцо, в среднем по 30 метров длиной относительно проезжей части улицы. Позднее, в 2015-2017 годах отношении части участков был произведен раздел с последующим перераспределением, а именно:
Кадастровый номер

Площадь, кв.м.

Дата присвоения кадастрового номера

Вид разрешенного использования

Правообладатель на момент рассмотрения спора

Основание и дата возникновения права

2399

18.11.1992

Жилая застройка усадебного типа

Шмидт А.А.

950 (образован в результате раздела)

30.08.2017

Под жилую застройку

Шмидт А.А.

800 (образован в результате раздела)

08.07.2015(материнский участок образован 30.11.1990)

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

1101образован в результате раздела)

08.07.2015(материнский участок образован 30.11.1990)

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

950

30.08.2017

Под жилую застройку индивидуальную, для индивидуальной жилой застройки

Журавлев Н.М.

1500

18.10.2004 года (дата выдачи свидетельства о праве на наследство)

Жилая застройка

Грачев А.Ю

1899

17.11.1992

Для ведения личного подсобного хозяйства

Желнин В.А.

750

15.06.1993

Для ведения личного подсобного хозяйства

Городская Г.Г.


Из объяснений сторон и материалов по обоснованию проекта планировки территории жилого района Лунево-Сельцо, утвержденных постановлением администрации города Владимира от 23.12.2013 N 4776 установлено, что Генеральным планом города Владимира, утвержденным в 1993 году была проведена корректировка черты г. Владимира в районе д. Сельцо в результате которой деревня Сельцо и все указанные выше участки вошли в городскую черту, им присвоена адресация г. Владимир, ул. Селецкая.

Согласно размещенного на сайте Федеральной государственной системы территориального планирования Генерального плана города Владимира утвержденного Решением Совета народных депутатов города Владимира от 05.11.2009 N 223 спорные участки были отнесены к функциональной зоне -территории малоэтажной жилой застройки, а согласно Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Владимира от 17.03.2009 N 43 - к территориальной зоне Ж-1 Зона малоэтажной жилой застройки.

Аналогичное градостроительное решение было сохранено и в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года N 183.

Оспариваемыми административными истцами решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" и решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" данные земельные участки были отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садоводства" и к территориальной зоне Сх3.1 "Зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства в границах населенных пунктов" соответственно.

Судебная коллегия отмечает, что оспариваемый административными истцами Генеральный план в Положении о территориальном планировании устанавливает, что в концепции градостроительного развития в качестве приоритета градостроительной политики выбран сценарий интенсивного развития, ориентированный на качественное улучшение состояния городской среды. Планировочные решения учитывают ранее разработанные документы, в том числе: