Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 апреля 2021 года Дело N 66а-1359/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Жудова Н.В.,

Селиверстовой И.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1238/2020 по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Московской области о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 08.04.2004г. N 196/13 "О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи д. Храброво Можайского района",

по апелляционной жалобе Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" на решение Московского областного суда от 15 октября 2020 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., объяснения представителя административного истца Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" Трунина Д.Н., возражения представителя административного ответчика Правительства Московской области Перьминовой А.М., заинтересованных лиц Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области Петуховой Н.И., Министерства имущественных отношений Московской области Лужакова Р.Г., ООО "Можайский МПК" Помараевой Е.С., Министерства экологии и природопользования Московской области Мусиева Р.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Московской области N 196/13 от 08 апреля 2004 года "О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи д. Храброво Можайского района" прекращено право постоянного (бессрочного пользования <данные изъяты> частью земельного участка площадью 50 000 кв.м. с кадастровым номером N расположенного вблизи д.Храброво Можайского района, изменено целевое назначение данного земельного участка сельскохозяйственного назначения, участок представлен в аренду Можайскому муниципальному предприятию коммунального хозяйства и благоустройства для строительства полигона захоронения твердых бытовых отходов (категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения).

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" обратилась в Московский областной суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Московской области о признании недействующим указанного нормативного правового акта, как явившегося основанием к изданию Распоряжения Правительства МО от 15.11.2019 N 927-РП "О целесообразности заключения соглашения между Правительством Московской области и Обществом с ограниченной ответственностью "Эко-Верда" об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству комплекса по переработке и размещению твердых коммунальных отходов "Храброво" на территории Можайского городского округа Московской области на земельных участках, предоставляемых в аренду Обществу с ограниченной ответственностью "Эко-Верда" без проведения торгов".

В обоснование доводов административного иска административный истец ссылался на то, что оспариваемое постановление нарушает права неопределенного круга лиц на использование земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, а также на благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность; издано с нарушением требований Федеральных законов N 52- ФЗ "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения" и N 73- ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", без проведения государственной экологической и историко-культурной экспертиз; при принятии оспариваемого постановления не учтено, что земельный участок, отведенный под строительство полигона находится в особо охраняемой природной территории и в границах территории охранной зоны, утвержденной для Бородинского военно-исторического музея-заповедника, без учета положений Решения Малого совета Мособлсовета народных депутатов от 27.05.1992г. N 6/11, которым установлен режим содержания территории охранной зоны Государственного Бородинского военно- исторического музея-заповедника, согласно которому запрещается засорение территории промышленными и бытовыми отходами любого вида; нарушение почв, вызывающее ее эрозию, размывы и обвалы; любая деятельность, наносящая ущерб отдельным памятникам, их зонам отчуждения и охранным знакам; самовольные археологические раскопки, сбор или добыча с целью присвоения археологических находок, как с поверхности, так и при раскопках.

По мнению административного истца, принятию оспариваемого акта должен был предшествовать ряд обязательных процедур: проведение инженерных изысканий, утверждение проекта, проведение государственной экспертизы проекта, однако данные требования соблюдены не были, в нарушение статьи 15 Конституции Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован.

Обращал внимание податель иска и на нарушение положений статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" поскольку изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, а также на отсутствие государственной экспертизы проекта и нахождение участка в зоне 2 пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

Решением Московского областного суда от 15 октября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением административный истец подал апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос об отмене состоявшегося по делу решения.

В обоснование доводов жалобы указано, что суд некорректно отразил в решении заявленные требования и установленные по делу обстоятельства. Полагал, что в решении не указано о разрешении ходатайства о проведении по делу судебной экспертизы, не отражены и не оценены юридически значимые обстоятельства: нахождение участка в охранной зоне памятника истории культуры, во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, водоохранной зоне реки Еленка, нарушение процедуры опубликования оспариваемого акта, отсутствия на дату издания акта положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Просил об отмене состоявшегося по делу решения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов правительством Московской области представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного приходит к следующим выводам.

Согласно подпункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения ( пункт 1); земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения ( пункт 3).

Как следует из содержания статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации, категория земель указывается в официальных документах, в том числе в государственном кадастре недвижимости, в договорах, предметом которых являются земельные участки, а также в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пункт 2).

Перевод земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ( подпункт 2 пункта 1 статьи 8).

Оспариваемым административным истцом постановлением Правительства Московской области N 196/13:

- прекращено право постоянного (бессрочного) пользования закрытого акционерного общества "Уваровский-1" (с его согласия) частью земельного участка площадью 50000 кв. м с кадастровым номером N расположенного вблизи д. Храброво Можайского района (пункт 1);

-изменено целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения, указанного в пункте 1 настоящего постановления, непригодного для ведения сельскохозяйственного производства (нарушенные земли), площадью 50000 кв. м с кадастровым номером N, расположенного вблизи д. Храброво Можайского района ( пункт 2);

-земельный участок, указанный в пункте 2 настоящего постановления, представлен в аренду Можайскому муниципальному предприятию коммунального хозяйства и благоустройства для строительства полигона захоронения твердых бытовых отходов (категория земель "Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения") (пункт 3);

-рекомендовано Комитету по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области внести изменения в документы государственного земельного кадастра ( пункт 4).

Проанализировав содержание спорного акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что он обладает признаками нормативного правового акта, поскольку указанное постановление, утвердившее изменение категории земельного участка, влечет последствия в виде изменения правового режима использования земель, связанного с их эксплуатацией, гражданским оборотом и охраной, то есть правила поведения (правовые нормы), обязательные для неопределенного круга лиц.

Проверяя компетенцию Правительства Московской области на издание оспариваемого акта суд верно указал на принятие постановления уполномоченным органом. Так, согласно статье 56 Устава Московской области (ред. от 06.02.2004) Правительство Московской области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией. Аналогичные полномочия закреплены и Законом Московской области от 06.04.1999 N 16/99-ОЗ "О Правительстве Московской области".

Пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (далее - Закон N 23/96-ОЗ) предусмотрено, что Правительство Московской области принимает правовые акты о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 58 Устава Правительство Московской области в пределах своих полномочий принимает постановления и обеспечивает их выполнение. Постановления Правительства Московской области по вопросам, относящимся к его компетенции, обязательны к исполнению на всей территории Московской области, следовательно, оспариваемый акт принят в надлежащей форме.

Проверяя порядок опубликования оспариваемого акта, суд первой инстанции указал, что несмотря на то, что в печатном издании оно опубликовано не было, данный порядок соблюден путем доведения данного акта через информационные правовые системы Констультант плюс и Гарант.

В силу требований статьи 37 Устава Московской области и Постановления Губернатора Московской области от 13 апреля 2001 г. N 98-ПГ "Об опубликовании нормативных правовых актов, принятых Губернатором Московской области, Правительством Московской области", пункта 5 статьи 33 Закона Московской области N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" нормативные правовые акты Московской области должны быть официально опубликованы в порядке, установленном законом Московской области, а неопубликованные нормативные правовые акты Московской области применению не подлежат, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральными законами.

Официальным опубликованием нормативных правовых актов, принятых Правительством Московской области, является их опубликование в информационном вестнике Правительства Московской области и газете "Ежедневные новости. Подмосковье". Постановления Правительства Московской области подлежат официальному размещению на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

В материалы дела представлена информация об опубликовании оспариваемого акта посредством его размещения в информационно-правовой системе "Законодательство России" 8 апреля 2004 года.

Абзацем 4 пункта 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соблюдении требований к опубликованию оспариваемого акта.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Так, из материалов дела следует, что 14 октября 1999 года МУП коммунального хозяйства и благоустройства Можайского района обратилось к Главе администрации Можайского района с просьбой выделить под новую свалку территорию бывшего карьера на правой стороне Минского шоссе за АЗС ( 131 км).

Межевым делом по установлению границ земельного участка подтверждено, что 25 апреля 2000 года на основании указанного ходатайства муниципального предприятия коммунального хозяйства и благоустройства о выделении земельного участка под полигон твердых и жидких бытовых отходов из земель ЗАО "Уваровский-1" постановлением главы Можайского района N 640-П во временное пользование под полигон твердых и жидких бытовых отходов был представлен участок 4,5 Га и под подъездную дорогу 0,5 Га в районе деревни Храброво.

Данное постановление было признано утратившим силу постановлением главы Можайского района N 1682-П от 30 октября 2001 года. Этим же постановлением спорный земельный участок был передан в фонд земель областного назначения с целевым использованием: под строительство полигона ТБО 4,5 Га, подъездную дорогу к нему 0,5 Га в районе деревни Храброво на 132 км Минского шоссе из земель, находящихся в пользовании <данные изъяты> с последующей передачей в бессрочное пользование <данные изъяты>

Планируемые показатели полигона были следующими: общая площадь отвода 6,5 Га, мощность отходов до естественной поверхности 20 м., превышение поверхности полигона над естественной поверхностью 5 м, ежегодный объем захоронения 140 тыс. куб.м., срок эксплуатации полигона 17 лет.

Отвод участка произведен в апреле 2002 года на основании постановления N 640-П от 25 апреля 2002 года.

Материалы выбора утверждены постановлением главы Можайского района Московской области от 4 сентября 2002 года N 1851-П "Об утверждении материалов выбора земельного участка". Этим же постановлением отменено постановление от 30 октября 2001 года N 1682-П "О передаче земельного участка в фонд земель областного назначения".

Участок сформирован и поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером N площадью 50000 кв.м. 11 февраля 2003 года с местоположением, установленным относительно ориентира Можайский район, Замошинский с/о вблизи д.Храброво, расположенного в границах участка.

Распоряжением министерства экологии и природопользования N 654-РМ от 17 октября 2003 года было предварительно согласовано место размещения объектов для организации полигона захоронения твердых бытовых отходов с подъездной автодорогой на земельном участке площадью 5 Га <данные изъяты>, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании <данные изъяты> вблизи д.Храброво Можайского района.

Оспариваемым постановлением от 08.04.2004 осуществлен перевод земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации ( далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на категории, к которым в том числе относятся земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1) и земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - земли промышленности и иного специального назначения) (подпункт 3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 ЗК РФ порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом. Такой закон на момент вынесения оспариваемого нормативного правового акта принят не был.

Вместе с тем, согласно пункта 3 статьи 8 ЗК РФ акты о переводе земель из одной категории в другую являются недействительными, в случае нарушения норм, установленных ЗК РФ, другими федеральными законами, определяющими такой порядок.

В связи с этим отсутствие специального федерального закона, непосредственно регулирующего порядок перевода земель из одной категории в другую, не свидетельствует о невозможности применения норм других федеральных законов, касающихся изменения целевого назначения земельных участков.

Проверяя доводы стороны административного истца, касающиеся необходимости сохранения сельскохозяйственных угодий, находящихся под особой защитой, суд апелляционной инстанции из письма 19 исх-9167 от 05.04.2021 Министерства сельского хозяйства и природопользования Московской области установил, что спорный земельный участок согласно проектам внутрихозяйственного землеустройства 1990-1995 годов к сельскохозяйственным угодьям не относился и представляет собой карьер. Информация по формированию указанного участка для целей сельскохозяйственного использования, а также по рекультивации земельного участка с целью создания сельскохозяйственных угодий в Министерстве отсутствует.

Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что в нем речь идет о переводе части земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и указана цель осуществления этого перевода - для последующего предоставления участка под строительство полигона захоронения твердых бытовых отходов, а также предполагаемое место размещения будущего полигона.

Следовательно, в этом случае должны быть соблюдены требования статьи 31 ЗК РФ и 35 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, согласно которым выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Так, в силу требований статьи 35 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, в редакции действующей на дату издания оспариваемого постановления, при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.