Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 30 августа 2022 года Дело N 66а-1260/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Кадочниковой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-33/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" о признании не действующими в части нормативных правовых актов

по апелляционной жалобе Министерства тарифной политики Красноярского края, апелляционному представлению прокурора прокуратуры Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 10 марта 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., объяснения участвующих в деле лиц и прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 29 декабря 2020 года N 69-э утверждены долгосрочные параметры регулирования и необходимой валовой выручки территориальных сетевых организации, оказывающих услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций на 2021-2025 годы (далее также - Приказ N 69-э).

Строкой 23 Приложения N 1 и строкой 23 Приложения N 2 к Приказу N 69-э обществу с ограниченной ответственностью "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" на 2021 год установлен базовый уровень подконтрольных расходов в размере 136, 11121 млн. руб. и необходимая валовая выручка в размере 362 664,51 тыс. руб. соответственно.

Приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 30 сентября 2021 года N 35-э в Приказ N 69-э внесены изменения, в соответствии с которыми строкой 23 Приложения N 1 и строкой 23 Приложения N 2 к Приказу N 69-э обществу с ограниченной ответственностью "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" (далее - ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО") на 2021 год установлен базовый уровень подконтрольных расходов в размере 146 590, 57 млн. руб. и необходимая валовая выручка в размере 362 664,51 тыс. руб. соответственно.

Приказом Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 19 декабря 2013 года N 445-п установлены (пересмотрены) индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями" (далее также - Приказ N 445-п).

Строками 25, 26, 141, 142, 161, 163, 164, 175, 176 Приложения N 8 к Приказу N 445-п (в редакции приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 28 января 2021 года N 4-э "Об исправлении технических ошибок в приказе министерства тарифной политики от 29.12.2020 N 66-э "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 19.12.2013 N 445-п "Об установлении (пересмотре) индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями") установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" и сетевыми организациями: ООО "Энергия Сибири", ООО "Красноярский жилищно-коммунальный комплекс", АО "Красноярская региональная энергетическая компания", филиала "Красноярскэнерго" ПАО "Россети Сибирь", ООО "Электрические сети Сибири".

ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения предмета заявленного спора, просит признать недействующей со дня принятия строку 23 Приложения N 1 и строку 23 Приложения N 2 к Приказу N 69-э (в редакции приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 30 сентября 2021 года N 35-э "О внесении изменений в приказ министерства тарифной политики Красноярского края от 29.12.2020 N 69-э "Об утверждении долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций на 2021- 2025 годы") в части установления ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" на 2021 год базового уровня подконтрольных расходов в размере 146 590,57 млн. руб. и необходимой валовой выручки (далее - НВВ) в размере 362 664,51 тыс. руб.

Также административный истец просит признать не действующими с даты принятия строки 25, 26, 141, 142, 161, 163, 164, 175, 176 Приложения N 8 к Приказу N 445-п (в редакции приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 28 января 2021 года N 4-э "Об исправлении технических ошибок в приказе министерства тарифной политики от 29.12.2020 N 66-э "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 19.12.2013 N 445-п "Об установлении (пересмотре) индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями").

Ссылаясь на противоречие оспариваемых положений статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункту 63 Основ ценообразования, пунктам 49, 52 Методических указаний N -э/2, указывает, что при определении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования органом регулирования необоснованно не учтены суммы по статьям "Подконтрольные расходы", "Неподконтрольные расходы" и "Расходы, связанные с компенсацией незапланированных расходов/полученный избыток" (выпадающие затраты по подконтрольным и неподконтрольным расходам, не осуществлена корректировка НВВ с учетом изменения полезного отпуска и цен на электрическую энергию за 2019 год и корректировка НВВ, осуществляемая в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы за 2019 год) в заявленном обществом размере. В результате принятия оспариваемых положений нарушено право административного истца на установление на 2021 год тарифа на оказание услуг по передаче электрической энергии в экономически обоснованном размере.

Решением Красноярского краевого суда от 10 марта 2022 года административные исковые требования ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" удовлетворены частично, оспариваемые нормативные положения признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу. На Министерство тарифной политики Красноярского края возложена обязанность принять в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу заменяющий нормативный правовой акт в части положений, признанных не действующими. Также указанным решением с Министерства тарифной политики Красноярского края в пользу ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" взыскано 9000 рублей в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины и 100 000 рублей в счет возмещения стоимости судебной экспертизы.

В апелляционной жалобе Министерство тарифной политики Красноярского края (далее также - тарифный орган, орган регулирования) со ссылкой на неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств и недоказанность обстоятельств, установленных по делу, а также неправильное применение судом норм материального права, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы выражает несогласие с выводом суда о том, что расходы регулируемой организации на приобретение приборов, инструментов, связь и интернет, анализ трансформаторного масла, услуги паромной переправы, почтовые расходы относятся к регулируемому виду деятельности, в связи с чем административный ответчик был обязан самостоятельно произвести их экономически обоснованный размер и не был вправе в полном объеме исключать их из расчета необходимой валовой выручки ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО". Полагает, что при наличии принятого 20 августа 2021 года ФАС России решения N СП/70197/21, которым на Министерство тарифной политики Красноярского края возложена обязанность устранить допущенные в отношении ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" нарушения, права Общества в полной мере восстановлены. Указывает, что обращение Общества в антимонопольный орган после подачи в суд иска фактически свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны административного истца. Выражая несогласие с решением также в части распределения судебных расходов, отмечает, что суд первой инстанции необоснованно признал допустимым доказательством заключение судебной экспертизы, поскольку эксперт при выполнении расчетов не вправе был оценивать бухгалтерскую и статистическую отчетность ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" за 2020 год, который являлся не полным. По мнению административного ответчика, суд необоснованно не принял во внимание содержание экспертного заключения, в котором расширено обоснование принятого тарифного решения. Кроме того, указание в резолютивной части решения на частичное удовлетворение заявленных требований выполнено судом в условия отсутствия в мотивировочной части решения конкретных выводов о том, в удовлетворении какой части требований истцу отказано.

В дополнения к апелляционной жалобе административный ответчик просит учесть факт поступления в Министерство тарифной политики Красноярского края информационного письма от 16 мая 2022 года N 72-2789, в соответствии с которым в процессе проведенной прокуратурой Красноярского края проверкой установлен факт предоставления регулируемой организацией в материалы тарифного дела в период с ноября 2018 года по ноябрь 2021 года недостоверных сведений о протяженности объектов электросетевого хозяйства на 1 297, 38 условных единиц, результатом чему явилось превышение размера НВВ организации на 44 209, 71 тыс. руб. Дополнительно со ссылкой на информацию, размещенную на сайте Арбитражного суда Красноярского края, отмечен факт введения в отношении ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" процедуры наблюдения.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор прокуратуры Красноярского края, выражая мнение об обоснованности выводов суда относительно существа заявленных исковых требований и наличии оснований для признания оспариваемых положений не действующими, просит решение Красноярского краевого суда изменить в части даты, с которой акты подлежат признанию не действующими, отмечая, что признание нормативных положений не действующими со дня вступления решения суда в законную силу не достигнет цели восстановления нарушенных прав организации, учитывая их срочный характер.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом и участвующим в деле прокурором прокуратуры Красноярского края представлены возражения.

В письменном отзыве на апелляционное представление ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" выражает мнение об обоснованности приведенных прокурором доводов и необходимости признания оспариваемых положений не действующими с даты принятия нормативных правовых актов.

В судебном заседании представитель Министерства тарифной политики Красноярского края Ленивцева О.А. доводы апелляционной жалобы с учетом представленных дополнений поддержала по изложенным в них основаниям, за исключением довода о введении в отношении административного истца процедуры наблюдения, отметив, что данная процедура введена в отношении иного юридического лица.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А. поддержала доводы апелляционного представления.

Представители ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" Чайка С.В., Скобников К.С. в судебном заседании, поддержав доводы апелляционного представления, выразили мнение об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы административного ответчика.

Представитель ПАО "Россети Сибирь" Зимина В.В. полагала доводы апелляционной жалобы обоснованными.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, а также поступивших на них возражений, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Осуществление деятельности в сфере электроэнергетики регулируется Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила государственного регулирования цен), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), и Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 декабря 2012 года N 98-э.

В силу пункта 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 настоящего Федерального закона, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно абзацу 7 пункта 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

В соответствии с пунктами 3.6 Положения о Министерстве тарифной политики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 03 июля 2018 года N 380-п, в компетенцию Министерства тарифной политики Красноярского края (далее по тексту - Министерство) входит установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в пределах установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов).

ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" является территориальной сетевой организацией, оказывает услуги по передаче электрической энергии и по технологическому присоединению энергоустановок потребителей к электрическим сетям ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО".

Надлежаще проанализировав положения федерального и регионального законодательства, а также протоколы заседания правления органа регулирования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые приказы приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований к процедуре их принятия, порядку подписания и введения в действие. В указанной части решение Красноярского краевого суда не обжалуется.

При этом, установив, что Приказ Министерства тарифной политики Красноярского края N 69-э не был опубликован ни в краевой государственной газете "Наш Красноярский край", ни на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края, суд пришел к выводу о том, что указанный акт обладает признаками нормативного правового акта и применяется к административному истцу, в связи с чем ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" вправе оспорить в суде его положения.

Оценивая доводы административного иска о наличии правовых оснований для признания оспариваемых нормативных положений не действующими, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в указанных частях нормативные правые акты противоречат актам, имеющим большую юридическую силу и нарушают права ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" на установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2021 год в экономически обоснованном размере.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, признавая их постановленными при правильном применении и истолковании норм материального права.

Услуги по передаче электрической энергии представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с требованиями технических регламентов (статья 3 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ).

Правоотношения субъектов электроэнергетики урегулированы таким образом, что потребители (покупатели) приобретают и оплачивают как электроэнергию, так и весь комплекс услуг, связанный с её обращением, в том числе услуги по её передаче (пункт 2 статьи 37 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ, пункты 69, 73 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат государственному регулированию.

В силу естественно - монопольной деятельности электросетевых организаций цена услуг по передаче электроэнергии (тарифы) устанавливается государством на очередной финансовый год путём принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов решения об установлении тарифа, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ, пункт 63 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 года N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике").

Тариф устанавливается по инициативе конкретной организации, осуществляющей поставку ресурса или оказывающей услуги по передаче таких ресурсов. При установлении тарифа учитываются расходы, которые планирует понести субъект естественно - монопольной деятельности и необходимая валовая выручка, планируемая к получению в результате расчетов с потребителями за поставленные ресурсы.

В силу требований пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике на срок не менее чем пять лет может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций или на основе заключаемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, соглашений об условиях осуществления регулируемых видов деятельности.

В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования, в том числе базового уровня подконтрольных расходов).

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15 - 34 Основ ценообразования).

Базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов (пункт 38 Основ ценообразованию).

Пунктом 5 Методических указаний N 98-э предусмотрено, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, устанавливаются на долгосрочный период регулирования отдельно на каждый финансовый год и ежегодно корректируются.

В соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

В необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения) (пункт 22 Методических указаний N 20-э/2).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в отношении регулирования деятельности ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" применяются положения Основ и Методических указаний N 98-э, определяющие порядок регулирования деятельности территориальных сетевых организаций с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" для открытия дела об установлении тарифов на 2021-2025 годы представило в Министерство тарифной политики Красноярского края соответствующие материалы письмом от 24 апреля 2020 года N 442, после чего в период с 26 августа 2020 года по 30 ноября 2020 года организацией были представлены дополнительные обосновывающие документы.

Ранее тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям ООО "ПЕСЧАНКА ЭНЕРГО" были утверждены приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 26 декабря 2019 года N 575 "О внесении изменений в Приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 19 декабря 2013 года N 445-п "Об установлении (пересмотре) индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями".

Из экспертного заключения органа регулирования, подготовленного по результатам анализа представленных административным истцом документов, отзыва административного ответчика, следует, что по ряду статей расходов им отказано во включении их в необходимую валовую в выручку, в том числе по причинам непредставления заключенных в соответствии с требованиями федерального законодательства о закупках договоров, отсутствия обоснования потребности в расходах в заявленных объемах (размерах).

Устанавливая противоречие оспариваемых положений законодательству в сфере тарифного регулирования, суд пришел к выводу о том, что расходы регулируемой организации на приобретение приборов, инструментов, связь и интернет, анализ трансформаторного масла, услуги паромной переправы, почтовые расходы относятся к регулируемому виду деятельности, в связи с чем, они необоснованно исключены Министерством из расчета необходимой валовой выручки организации в полном объеме.

Одновременно суд исходил из того, что орган тарифного регулирования должен был и имел возможность произвести собственный расчёт данных расходов в экономически обоснованном размере, в том числе путём запроса необходимых дополнительных документов у регулируемой организации в соответствии с п. 19 Правил регулирования тарифов.