Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 марта 2021 года Дело N 66а-1213/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1171/2020 по административному исковому заявлению Калачникова Аркадия Олеговича к Совету депутатов городского округа Мытищи Московской области о признании не действующими в части решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19.12.2019 г. N 4/1 "О внесении изменений в генеральный план городского округа Мытищи Московской области" и решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 г. N 4/2 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области", по апелляционной жалобе Калачникова Аркадия Олеговича на решение Московского областного суда от 28 августа 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В., объяснения представителя административного истца Степановой Н.Е., поддержавшей апелляционную жалобу, объяснения представителя административного ответчика Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области и заинтересованного лица администрации городского округа Мытищи Московской области Райковой Н.В., объяснения представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черновой М.Н., возражавших по жалобе, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Советом депутатов городского округа Мытищи Московской области принято решение N 4/1 от 19 декабря 2019 года "О внесении изменений в генеральный план городского округа Мытищи Московской области" (далее также Решение о внесении изменений в Генеральный план) (т.3 л.д.1).

Также Советом депутатов городского округа Мытищи Московской области принято решение N 4/2 от 19 декабря 2019 года "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области" (далее также Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки) (т.2 л.д.132).

Указанными решениями внесены изменения в генеральный план городского округа Мытищи Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 года N 36/1 и в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 года N 36/2.

Решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и в Генеральный план официально опубликованы на сайте городского округа Мытищи Московской области в сети "Интернет" по адресу http://www.mytyshi.ru 25.12.2019 г., и в газете "Официальные Мытищи" N 53 от 28.12.2019 г. (т.2 л.д.60).

Калачников А.О. обратился в суд с административным иском, уточнив который, просил признать не действующими решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и в Генеральный план в части отнесения принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> к функциональной зоне СХ3 - зона сельскохозяйственного использования и к территориальной зоне СХ-3 - зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения.

Заявленные требования мотивированы тем, что указанный земельный участок в соответствии с ранее действовавшими документами территориального планирования и градостроительного зонирования, длительное время, с 2011 года, находился в функциональной и территориальной зонах, предназначенных для застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Ж2). Вместе с тем, оспариваемыми решениями, без какого-либо обоснования, без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования земельный участок отнесен к функциональной и территориальной зонам СХ-3, что противоречит положениям статей 9, 30, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушает его права, как собственника, по использованию земельного участка в соответствии с ранее действовавшим градостроительным регламентом территориальной зоны Ж2. Кроме этого, оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры, поскольку на публичные слушания вопрос об изменении функциональной и территориальной зон в месте нахождения земельного участка для обсуждения не выносился.

Решением Московского областного суда от 28 августа 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором прокуратуры Московской области представлены возражения.

Административный истец, заинтересованное лицо Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Калачников А.О. является собственником земельного участка площадью 80511 кв.м., с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> относящегося к категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства, образованного из земельного участка с кадастровым номером N (т.1 л.д.26-30).

В соответствии с генеральным планом городского округа Мытищи Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28.12.2017г. N 36/1, а также Правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28.12.2017г. N 36/2, земельный участок с кадастровым номером N (из которого впоследствии образован земельный участок с кадастровым номером N) относился к функциональной и территориальной зонам застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Ж-2) (т.1 л.д.19, 31-33).

Оспариваемыми решениями о внесении изменений в Генеральный план городского округа Мытищи и в Правила землепользования и застройки земельный участок N N отнесен к функциональной зоне СХ3 (зона сельскохозяйственного использования) и к территориальной зоне СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, которые указаны в статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В свою очередь процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из материалов дела следует, что в соответствии с приведенными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, решения о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспаривались.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что изменение функционального зонирования, и как следствие территориального зонирования в границах земельного участка Калачникова А.О., не являлось произвольным и было обусловлено позицией Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, которым были представлены замечания на проекты вносимых изменений.

Согласно данным замечаниям, существо которых изложено в письменном отзыве Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, земельный участок с кадастровым номером N подлежал отнесению к территориальной и функциональной зоне сельскохозяйственного производства в целях сохранения земель для сельскохозяйственного производства, обладающих признаками особо ценных сельскохозяйственных земель (т.5 л.д.225-228).

Вместе с тем, в материалах административного дела доказательств того, что принадлежащий административному истцу земельный участок относится к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям в соответствии с критериями, установленными пунктом 3 статьи 5 Закона Московской области N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" и соответствует параметрам функциональной зоны СХ3, предусматривающей только наличие территорий пашни, пастбищ, садов и пр. (т.3 л.д.12), не имеется.

Напротив, представленный в дело фрагмент ранее действовавшего на спорной территории генерального плана сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области и последующее градостроительное регулирование, установленное генеральным планом городского округа Мытищи Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28.12.2017г. N 36/1, свидетельствуют о том, что планируемое развитие территории населенного пункта д.Сухарево, где расположен земельный участок с кадастровым номером N (включая исходный земельный участок), связывалось исключительно с жилищным строительством.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, действительно может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

В то же время, вопреки возражениям административного ответчика, регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судебная коллегия полагает, что приведенное правовое регулирование в оспариваемом решении об изменении Генерального плана не в полной мере соответствует названным принципам и в рассматриваемой ситуации необходимость изменения функциональной зоны не была надлежащим образом обоснована.

Суждения суда первой инстанции о том, что в период действия градостроительного регламента зоны "Ж-2" Калачников А.О. за изменением вида разрешенного использования земельного участка не обращался, проектную документацию по использованию земельного участка по иному назначению не разрабатывал, правового значения для оценки правомерности изменения градостроительного регулирования, не имеют.

В то же время, суд оставил без внимания, что безосновательное изменение функционального зонирования повлекло нарушение прав административного истца, как собственника земельного участка, поскольку зона СХ3 не предназначена для формирования жилых районов.

Размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций проекта правил землепользования и застройки, проведение экспозиции или экспозиций являются этапами процедуры проведения публичных слушаний (часть 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Стороной административного ответчика не оспаривалось, что проект вносимых изменений в Генеральный план относительно функционального зонирования земельного участка административного истца, соответствующую информацию не отражал.

Судебная коллегия отмечает, что федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, так и нормативные акты исполнительной власти Московской области, регулирующие данные правоотношения, не исключают возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам (о чем в частности свидетельствует поступление в рабочую группу и рассмотрение замечаний со стороны Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области).

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что публичные слушания как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты.

При этом повторное направление на публичные слушания откорректированных документов территориального планирования и градостроительного зонирования по результатам согласования с государственными органами, градостроительным законодательством не предусмотрено.

В этой связи приводимые доводы апелляционной жалобы по вопросу существенного нарушения процедуры при принятии оспариваемых решений следует признать ошибочными.

С учетом изложенного, а также положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19.12.2019 г. N 4/1 "О внесении изменений в генеральный план городского округа Мытищи Московской области" подлежит признанию не действующим в части установления в отношении принадлежащего Калачникову А.О. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны СХ3.

Из материалов дела следует, что решение Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 г. N 4/2 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области" признано утратившим силу в связи с принятием Советом депутатов городского округа Мытищи решения от 18 марта 2021 года N 24/1.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, следовательно, такой акт не может быть предметом судебной проверки.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

В связи с тем, что решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки утратило силу и перестало затрагивать права и законные интересы административного истца, производство по настоящему делу подлежит в данной части прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 28 августа 2020 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым производство по административному делу по административному иску Калачникова Аркадия Олеговича в части признания не действующим решения Совета депутатов городского округа Мытищи от 19.12.2019 г. N 4/2 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области" - прекратить.

В остальной части административный иск Калачникова А.О. удовлетворить.

Признать не действующими со дня принятия настоящего апелляционного определения решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 19.12.2019 г. N 4/1 "О внесении изменений в генеральный план городского округа Мытищи Московской области" в части установления в отношении принадлежащего Калачникову А.О. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны СХ3.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка