Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 августа 2022 года Дело N 66а-1195/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Бурлаковой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-23/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гранат" об оспаривании отдельных положений приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 29 декабря 2020 года N 590/93 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78", приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 29 декабря 2020 года N 589/93 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2021 год"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Гранат", апелляционному представлению прокурора прокуратуры Омской области на решение Омского областного суда от 24 января 2022 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Гранат" Потаповой А.Л., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителей Региональной энергетической комиссии Омской области Меньшикова А.Ю. и Яжемчук Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., поддержавшей доводы апелляционного представления и полагавшей решение суда подлежащим отмене,

УСТАНОВИЛА:

приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78, опубликованным в официальном печатном издании "Омский вестник", N 55, 27 декабря 2014 года, установлены необходимая валовая выручка, долгосрочные параметры и индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для территориальных сетевых организаций в Омской области.

Приказом РЭК Омской области от 29 декабря 2020 года N 590/93 (далее также - оспариваемый Приказ N 590/93) внесен ряд изменений в приказ РЭК Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78.

Пунктом 8 части 1 оспариваемого приказа РЭК Омской области N 590/93 Приложение N 4 "Необходимая валовая выручка сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь)" изложена в новой редакции согласно Приложению N 2 к настоящему приказу.

Пунктом 12 Приложения N 2 к приказу РЭК Омской области от 29 декабря 2020 года N 590/93 для ООО "Гранат" установлена необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь) на долгосрочный период регулирования в размере: на 2020 год - 12 104, 99 тыс. рублей, на 2021 год - 6533, 11 тыс. рублей, на 2022 год - 12765,63 тыс. рублей, на 2023 год - 13126, 46 тыс. рублей, на 2024 год - 13498, 15 тыс. рублей.

Приказом РЭК Омской области от 29 декабря 2020 года N 589/93 (далее также - оспариваемый Приказ N 589/93) установлены и введены в действие единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2021 год.

Пунктом 17 таблицы 1 к приложению N 1 к Приказу РЭК Омской области от 29 декабря 2020 года N 589/93 для ООО "Гранат" установлена необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь), учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации в размере 6533, 11 тыс. руб., величина потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, учтенная при формировании регулируемых цен (тарифов) в размере 1, 425 млн кВт.ч.

Тексты оспариваемых приказов опубликованы на официальном интернет - портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 30 декабря 2020 года.

ООО "Гранат" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 29 декабря 2020 года N 590/93 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78" в части установления для ООО "Гранат" необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь на 2021 год в размере 6533, 11 тыс. рублей, а также приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 29 декабря 2020 года N 589/93 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2021 год" в части установления для ООО "Гранат" необходимой валовой выручки сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации в размере 6533, 11 тыс. рублей.

В обоснование требований указало, что при определении необходимой валовой выручки Общества (далее - НВВ) на 2021 год РЭК Омской области незаконно повторно провела анализ экономической обоснованности расходов предприятия в составе уже утвержденного на новый долгосрочный период регулирования (2020-2024 годы) базового уровня подконтрольных расходов, применив положения пункта 7 Основ ценообразования и Методических указаний N 98-э из расчета данных о расходах предприятия за пять лет, предшествовавших году их выявления, в отсутствие тому правовых оснований; при подведении результатов фактической деятельности Общества за 2019 год и определении экономически обоснованных расходов на оплату труда административный ответчик фактически пересмотрел ранее установленный базовый уровень расходов подконтрольных расходов в части оплаты труда и страховых взносов, значительно отличающиеся в сторону уменьшения от данных, утвержденным им при установлении тарифа на 2019 год, что не соответствует требованиям законодательства в сфере тарифного регулирования. Кроме того, ООО "Гранат" по итогам 2019 года была достигнута экономия расходов на оплату потерь, однако РЭК Омской области при определении необходимой валовой выручки ООО "Гранат" на 2021 год не определиларазмер названной экономии, указав в итоговой калькуляции по расчету необходимой валовой выручки на 2021 - 2024 годы нулевые показатели, что является некорректным.

Решением Омского областного суда от 24 января 2022 года в удовлетворении заявленных ООО "Гранат" административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен определением Омского областного суда от 23 мая 2022 года, ООО "Гранат" со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела, просит об отмене постановленного судебного акта, выражая мнение об ошибочности вывода суда о том, что учет результатов анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результатов проведения контрольных мероприятий может быть осуществлен регулятором также и после установления базового уровня подконтрольных расходов, т.е. повторно после формирования тарифа на первый год долгосрочного периода регулирования. Также выражает несогласие с выводом суда о правомерности изъятия органом регулирования выявленных в новом долгосрочном периоде сумм экономически необоснованных расходов при установлении тарифов на последующие годы в течение пятилетнего периода регулирования (на второй и последующие годы долгосрочного периода регулирования).

По мнению административного истца, основан на неверном толковании положений пункта 6 Методических указаний N 98-э, пункта 38 Основ ценообразования и вывод суда о законности произведенного ответчиком расчета экономически обоснованных расходов на оплату труда и страховые взносы, поскольку долгосрочные тарифы определяются на основе долгосрочных параметров регулирования, одним из которых является базовый уровень подконтрольных расходов, которые в течение долгосрочного периода регулирования не меняются. В связи с тем, что Общество фактически понесло расходы на оплату труда административного-управленческого и инженерно-технического персонала в установленных на 2019 год самим органом регулирования размерах расходов, признанных ранее экономически обоснованными в составе НВВ организации на 2019 год, их пересмотр в 2020 году административным ответчиком (на основании представления прокурора Омской области), не может свидетельствовать о правильности действий РЭК в указанной части. Аналогичным образом, по мнению истца, не может свидетельствовать о правомерности действий РЭК по изъятию в новом долгосрочном периоде регулирования расходов Общества на выполнение в 2019 году работ по договору с АО "Омскэлектро", которые ранее регулятор признавал экономически обоснованными в составе расходов на оперативное обслуживание. Однако, обоснование возникшему противоречию в действиях регулятора судом в обжалуемом акте не приведено. Также истец полагает основанным на неверном толковании судом норм материального права вывод о том, что определение экономии должно производиться с учетом комплексного анализа программ сокращения расходов регулируемых организаций, в том числе программ в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, поскольку ни Основы ценообразования, ни Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не предусматривают обязательной необходимости обоснования достигнутой экономии положениями Программы энергосбережения.

В апелляционном представлении, срок на подачу которого восстановлен определением Омского областного суда от 23 мая 2022 года, участвующий в деле прокурор прокуратуры Омской области также просит об отмене постановленного судебного акта, выражая несогласие с выводом суда о правомерности применения органом регулирования при распределении подлежащих изъятию из размера НВВ Общества в новом долгосрочном периоде регулирования экономически необоснованных расходов, понесенных в предыдущем периоде регулирования, положений абзаца 11 пункта 7 Основ ценообразования, отмечая, что величина необходимой валовой выручки ООО "Гранат" за три последних периода регулирования ниже 10 процентов, что исключает возможность применения к истцу данного нормативного положения.

Также полагает основанным на ошибочном применении судом норм материального права вывод о возможности пересмотра органом регулирования в 2020 году подконтрольных расходов в составе необходимой валовой выручки Общества на второй год долгосрочного периода регулирования (2021) с учетом анализа в 2020 году экономической обоснованности расходов регулируемой организации за 2015-2019 годы, поскольку установленная ранее Обществу (в 2019 году) базовая величина подконтрольных расходов, являясь одним из показателей долгосрочных параметров регулирования, пересмотру в течение долгосрочного периода 2020-2024 гг. не подлежит, а уровень подконтрольных расходов на второй и последующие годы долгосрочного периода корректируются лишь с применением необходимых индексов.

Относительно доводов апелляционной жалобы РЭК Омской области представлены возражения, в которых выражено мнение о законности обжалуемого решения Омского областного суда.

В письменных возражениях участвующий в деле прокурор выражает мнение о частичной обоснованности доводов апелляционной жалобы ООО "Гранат".

Мнение о частичной обоснованности доводов апелляционного представления выражено в письменных возражениях, представленных ООО "Гранат".

В судебном заседании представитель ООО "Гранат" Потапова А.Л. поддержала доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям. Также выразила согласие с доводами апелляционного представления прокурора об отсутствии у органа регулирования права изменения ранее утвержденных долгосрочных параметров регулирования.

Участвующий в деле прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А. поддержала доводы апелляционного представления, полагая заслуживающими частичного внимания также доводы апелляционной жалобы ООО "Гранат".

Представители РЭК Омской области Меньшиков А.Ю. и Ежемчук Л.В., поддержав письменные возражения, просили решение Омского областного суда оставить без изменения.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и поступивших на них возражениях, заслушав объяснения участвующих в деле лиц и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

Осуществление деятельности в сфере электроэнергетики регулируется Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила государственного регулирования цен), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), и Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 декабря 2012 года N 98-э (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно Положению о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п, указанная комиссия является органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование цен, тарифов, платы, наценок, ставок, надбавок на товары и услуги, регулирование которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется органами исполнительной власти Омской области (пункт 1 Положения о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п).

ООО "Гранат" является территориальной сетевой организацией, владеющей на законном основании электросетевыми объектами, через которые на территории Омской области осуществляется снабжение электрической энергией конечных потребителей, непосредственно или опосредованно присоединенных к данным электросетевым объектам.

Верно применив и надлежаще проанализировав положения федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в оспариваемой части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования. Решение суда по этим основаниям не оспаривается.

Услуги по передаче электрической энергии представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с требованиями технических регламентов (статья 3 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ).

Правоотношения субъектов электроэнергетики урегулированы таким образом, что потребители (покупатели) приобретают и оплачивают как электроэнергию, так и весь комплекс услуг, связанный с её обращением, в том числе услуги по её передаче (пункт 2 статьи 37 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ, пункты 69, 73 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат государственному регулированию.

В силу естественно - монопольной деятельности электросетевых организаций цена услуг по передаче электроэнергии (тарифы) устанавливается государством на очередной финансовый год путём принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов решения об установлении тарифа, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ, пункт 63 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 года N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике").

Тариф устанавливается по инициативе конкретной организации, осуществляющей поставку ресурса или оказывающей услуги по передаче таких ресурсов. При установлении тарифа учитываются расходы, которые планирует понести субъект естественно - монопольной деятельности и необходимая валовая выручка, планируемая к получению в результате расчетов с потребителями за поставленные ресурсы.

В силу требований пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике на срок не менее чем пять лет может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций или на основе заключаемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, соглашений об условиях осуществления регулируемых видов деятельности.

В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования, в том числе базового уровня подконтрольных расходов).

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15 - 34 Основ ценообразования).

Базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов (пункт 38 Основ ценообразованию).

Пунктом 5 Методических указаний N 98-э предусмотрено, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, устанавливаются на долгосрочный период регулирования отдельно на каждый финансовый год и ежегодно корректируются.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 30 апреля 2019 года ООО "Гранат" обратилось в РЭК Омской области с заявлением об открытии дела об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на новый долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы.

По итогам рассмотрения заявления и приложенных к нему обосновывающих материалов, приказом РЭК Омской области от 31 декабря 2019 года N 578/91 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78", опубликованным на официальный интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31 декабря 2019 года, определена необходимая валовая выручка сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) согласно Приложению N 4 к настоящему приказу (пункт 4 приказа), установлены и введены в действие с календарной разбивкой индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на 2016 - 2020 годы, рассчитанные на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, согласно Приложению N 5 к настоящему приказу (пункт 5 приказа), установлены и введены в действие с календарной разбивкой индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на 2018 - 2020 годы, рассчитанные на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, согласно Приложению N 7 к настоящему приказу (пункт 6), определены долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций (для долгосрочных периодов регулирования, начинающихся с 2018 года), согласно Приложению N 6 к настоящему приказу (пункт 7).

В соответствии с указанными изменениями, пунктом 12 Приложения N 4 к приказу РЭК Омской области от 26 декабря 2014 года N 663/78 для общества с ограниченной ответственностью "Гранат" (далее также - ООО "Гранат", Общество) установлена необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь) на долгосрочный период регулирования в размере: на 2020 год - 12 104, 99 тыс. рублей, на 2021 год - 9533, 06 тыс. руб., на 2022 год - 9819, 06 тыс. рублей, на 2023 год - 10 113, 61 тыс. руб., на 2024 год -10417, 03 тыс. руб.

Позднее оспариваемыми нормативными положениями для ООО "Гранат" НВВ на 2021 год установлена в размере 6533, 11 тыс.руб.

Отклоняя довод административного иска о том, что в нарушение тарифного законодательства РЭК Омской области при определении необходимой валовой выручки ООО "Гранат" на 2021 год не определиларазмер экономии расходов на оплату потерь, достигнутой по итогам 2019 года, суд первой инстанции исходил из того, что определение экономии должно производиться с учетом комплексного анализа программ сокращения расходов регулируемых организаций, в том числе программ в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, тогда как Обществом органу регулирования не были не представлены документы, обосновывающие достигнутую экономию, и в частности - Программа энергосбережения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, вывод суда, с которым соглашается судебная коллегия, постановлен при правильном применении и истолковании положений пункта 34(1) Основ ценообразования, является правильным.

Из анализа положений пункта 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике, пунктов 34(1)-34(3) Основ ценообразования следует, что федеральный законодатель, закрепляя гарантии в области ценообразования в сфере электроэнергетики в виде сохранения экономии, получаемой от сокращения потерь энергетических ресурсов, исходит из экономии, которая достигнута регулируемой организацией в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов.

Правилами установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 года N 340 (далее - Правила N 340), установлены требования к указанным программам, которые включают в себя: целевые показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых должно обеспечиваться регулируемой организацией в результате реализации программы; перечень обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и сроки их проведения; показатели энергетической эффективности объектов, создание или модернизация которых планируется производственными или инвестиционными программами регулируемой организации; значения целевых показателей и иные показатели (п. 4 Правил N 340).