Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 августа 2022 года Дело N 66а-1182/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Бурлаковой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-57/2022 по административному исковому заявлению муниципального казенного предприятия Новокузнецкого городского округа "Водопроводно-канализационное хозяйство" к Региональной энергетической комиссии Кузбасса об оспаривании нормативного правового акта с апелляционным представлением прокуратуры Кемеровской области-Кузбасса и апелляционной жалобой Региональной энергетической комиссии Кузбасса на решение Кемеровского областного суда от 12 апреля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., представителя Региональной энергетической комиссии Кузбасса Саврасова М.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Региональной энергетической комиссии Кемеровской области N 585 от 12 декабря 2019 года муниципальному казенному предприятию Новокузнецкого городского округа "Водопроводно-канализационное хозяйство" (Новокузнецкий городской округ) утверждена производственная программа в сфере холодного водоснабжения, водоотведения на период с 01 января 2020 года по 31 декабря 2022 года согласно приложению N 1 и установлены одноставочные тарифы на питьевую воду, водоотведение, с применением метода индексации на период с 01 января 2020 года по 31 декабря 2022 года согласно приложению N 2.

В указанный нормативный правовой акт постановлениями Региональной энергетической комиссии Кузбасса (далее - РЭК Кузбасса) от 10 декабря 2020 года N 552 и от 11 ноября 2021 года N 519 внесены изменения, приложения N 1, 2 изложены в новой редакции.

Муниципальное казенное предприятие Новокузнецкого городского округа "Водопроводно-канализационное хозяйство" (далее также - Предприятие, МКП "ВКХ") с учетом уточнения заявленных требований обратилось с заявлением о признании недействующим со дня принятия постановление Региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 12 декабря 2019 года N 585 с учетом внесенных изменений постановлениями Региональной энергетической комиссии Кемеровской области N 552 от 10 декабря 2020, N 519 от 11 ноября 2021 года.

В обоснование заявленных требований указано на неправильное тарифное регулирование выразившееся в невключении при установлении тарифов в 2020 году и их последующей корректировке в 2021-2022 годах недополученных доходов и убытков, возникших в связи с неправильным тарифным регулированием в 2019 году; уменьшении объема приобретаемой воды, увеличении объема ее реализации и занижение потерь воды; превышение объемов по водоснабжению потребителей и водоотведению; необоснованное невключение в объеме предложенным предприятием расходов на приобретение реагентов и их хранение; занижение объема потребляемой электрической энергии; принятии ненормативной численности и утверждении фонда оплаты труда ниже сложившегося; невключении в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) затрат на лабораторные анализы; включении затрат на тепловую энергию без учета ее неравномерного потребления; неиспользование при расчете объема покупной воды более обширной выборки данных; утверждении транспортных расходов менее от предложенных предприятием; не учете износа и отклонении предложенных затрат на материалы для ремонта; полном исключении расходов на получение разрешительной документации и аварийно - восстановительные работы; не принятие, либо полное исключение расходов на промышленную безопасность, технику безопасности, охрану труда, обучение, услуг по начислению и ведению лицевых счетов, независимую экспертизу тарифов, приобретение оргтехники и программного обеспечения.

Административный истец полагает, что поскольку базой для определения операционных расходов послужил факт 2019 года, рассчитанные РЭК Кузбасса тарифы на 2020-2022 годы являются экономически необоснованными.

Решением Кемеровского областного суда от 12 апреля 2022 года постановление Региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 12 декабря 2019 года N 585 "Об утверждении производственной программы в сфере холодного водоснабжения, водоотведения и об установлении тарифов на питьевую воду, водоотведение муниципальному казенному предприятию Новокузнецкого городского округа "Водопроводно-канализационное хозяйство" (Новокузнецкий городской округ)" признано недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Региональная энергетическая комиссия Кузбасса, ссылаясь на незаконность постановленного судебного акта, просит его отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование доводов жалобы указывает, что при первичном установлении Предприятию тарифов на питьевую воду, водоотведение на период с 01 сентября 2019 года по 31 декабря 2019 года орган регулирования использовал все имеющиеся в его распоряжении сведения, а также данные о фактических экономически обоснованных затратах организации, ранее эксплуатирующей объекты данных централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения - муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания". При этом судом неверно истолкована ссылка на решение Кемеровского областного суда от 11 августа 2019 года по делу N 3а-265/2019 в экспертном заключении по установлению тарифов на 2020-2022 годы.

Региональная энергетическая комиссия обращает внимание на то, что при новом долгосрочном тарифном регулировании Предприятия на 2020-2022 годы органом регулирования было установлено и отражено в экспертном заключении, что на основании приказа Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Новокузнецка от 28 июня 2019 года N 430 в связи с запуском водовода и изменением схемы водоснабжения поселка Листвяги из оперативного управления Предприятия была изъята часть объектов в сфере холодного водоснабжения питьевой водой. При расчете тарифов на 2020-2022 годы органом регулирования учитывались исключительно сведения об объектах, находящихся в пользовании Предприятия по состоянию на 01 июля 2019 года. В связи с чем, орган регулирования пришел к обоснованному выводу о том, что в пользовании предприятия находился отличный перечень объектов, находившихся на обслуживании муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" в предыдущие периоды регулирования (до конца 2018 года). Однако судом первой инстанции указанным обстоятельствам дана ненадлежащая оценка, данный факт не был учтен при вынесении обжалуемого решения, что привело к необоснованным выводам о том, что орган регулирования не мог ссылаться на обстоятельства, установленные Кемеровским областным судом при рассмотрении дела N 3а-265/2019 в части несопоставимости условий деятельности, а также об отсутствии иных выводов в экспертном заключении на 2020 год о несопоставимости условий деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" условиям деятельности административного истца. Суд первой инстанции ограничился доводами о том, что решение Кемеровского областного суда от 11 августа 2019 года по делу N 3а-265/2019 на момент установления Предприятию тарифов на 2020 год не вступило в законную силу.

Оспариваемый административным истцом период регулирования (2020-2022 годы) являлся для него вторым периодом регулирования. Следовательно, какие-либо преференции, послабления при новом долгосрочном периоде регулирования, предусмотренные пунктом 17(1) Правил регулирования в части предоставления документов для данного предприятия не подлежат применению, поскольку у административного ситца за 9 месяцев 2019 года сложились результаты фактической деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, которые подлежат анализу и оценке со стороны органа регулирования.

Выводы суда первой инстанции о том, что при расчете объема отпуска воды органом регулирования учитывались изъятые из оперативного управления Предприятия на основании приказа Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Новокузнецка от 28 июня 2019 года N 430 объекты, находящиеся в его пользовании по состоянию на 01 июля 2019 года, являются ошибочными и не отражают фактические обстоятельства дела, поскольку на странице 16 экспертного заключения на 2020-2022 годы органом регулирования отражено, что расчет объемов реализации питьевой воды произведен за вычетом объемов по абонентам, водоснабжение которых прекращено с 01 июля 2019 года, то есть объемы по изъятым из оперативного управления Предприятия объектам.

Судом первой инстанции сделан необоснованный вывод о том, что ссылка регулирующего органа на обстоятельства, установленные решением Кемеровского областного суда от 22 августа 2019 года является необоснованной, а также об отсутствии возможности определения объемов отпуска воды Предприятия на основании пункта 29 Основ ценообразования, пункта 4 Методический указаний не только из фактических объемов реализации услуг за 2019 год, но и оценки динамики отпуска воды с учетом деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" за последние три года.

Принимая обжалуемое решение судом необоснованно не применен пункт 6 Методических указаний, поскольку именно на основании этой нормы при первичном установлении тарифов для Предприятия на 2019 год органом регулирования использовались данные по предыдущей организации - муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания".

Выводы суда первой инстанции об отсутствии в экспертном заключении от 05 декабря 2019 года достоверных данных о фактических объемах питьевой воды, отпускаемой абонентам и объемах сточных вод, принятых от абонентов муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" и противоречивости имеющейся по данной организации информации, являются необоснованными.

Кемеровским областным судом не было учтено, что приказом Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Новокузнецка от 28 июня 2019 года N 430 из оперативного управления административного истца были изъяты исключительно объекты холодного водоснабжения, о чем указано на третьей странице экспертного заключения.

При принятии обжалуемого решения судом неверно определен объем реализации, в связи с чем вывод о необоснованном определении органом регулирования уровня потерь воды в процентном выражении 33,21 является несостоятельным.

Региональная энергетическая комиссия также не согласна с выводами суда первой инстанции о том, что расчет потребности в химических реагентах и, соответственно, затрат на них не может быть признан достоверным, поскольку производится с учетом величины потерь воды от объема воды, поданной в водопроводную сеть, величина которой признана судом необоснованной.

Расчет затрат на химические реагенты произведен органом регулирования в строгом соответствии с пунктом 19 Методический указаний с отражением его результатов на страницах 45-50 и 90-92 экспертного заключения на 2020-2022 годы. Кроме того, правомерность расчета, произведенного органом регулирования, подтверждается решением Кемеровского областного суда от 12 апреля 2022 года по делу N 3а-57/2022.

По мнению апеллянта, расчет органа регулирования по статье "Покупная электрическая энергия" выполнен корректно, в полной мере соответствует положениям Методических указаний и Основ ценообразования, а также не допускает необоснованного завышения расходов по данной статье, предлагаемого предприятием.

Выводы суда первой инстанции о возможности использования органом регулирования данных о деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" не основаны на нормах действующего законодательства Российской Федерации, также как и применение подпункта "б" пункта 16, подпункта "г" пункта 22 и пункта 52 Основ ценообразования не свидетельствует о нарушении органом регулирования положений Методических указаний при определении расходов по статье "Покупная электрическая энергия" на плановый период 2020-2022 годы.

Региональная энергетическая комиссия не согласна с выводами суда первой инстанции в части необоснованного исключения из необходимой валовой выручки Предприятия расходов на лабораторные анализы, а также с доводами о том, что не освоение административным истцом затрат на лабораторные анализы по итогам 9 месяцев 2019 года не свидетельствует об отсутствии необходимости нанесения затрат на них в базовом 2020 году и последующем 2021 году долгосрочного периода регулирования в силу соблюдения действующего законодательства.

Фактические расходы Предприятия по статье расходов "Лабораторные анализы" за 9 месяцев 2019 года отсутствовали, что подтверждается данными бухгалтерских регистров. При этом в плане 2019 года расходы по данной статье были предусмотрены органом регулирования.

Судом первой инстанции сделан необоснованный вывод о том, что орган регулирования не проверял представленный предприятием расчет объемов лабораторных анализов, необходимых для осуществления деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, на соответствие требованиям действующих нормативов, поскольку данные обстоятельства в процессе рассмотрения дела судом не исследовались, какие-либо вопросы в данной части лицам, участвующим в деле, не задавались.

Несмотря на отсутствие у Предприятия документов, подтверждающих его фактические расходы по статье "Лабораторные анализы" за 9 месяцев 2019 года, а также документов, подтверждающих намерение о проведении лабораторных анализов в плановом периоде 2020-2022 годах Кемеровский областной суд пришел к выводу о том, что орган регулирования обязан был учесть заявленные административным истцом расходы в необходимую валовую выручку в силу значимости указанной статьи. При этом у суда отсутствуют правовые основания наделять ту или иную статью расходов большей или меньшей значимостью. В рамках тарифного регулирования все статьи являются равнозначными, пока законом не будет закреплено иное.

Кроме того, судом сделан неверный вывод о том, что в силу значимости указанной статьи расходов, в соответствии с подпунктом "г" пункта 22 Основ ценообразования орган регулирования вправе был рассчитать расходы на проведение лабораторных анализов на основании фактических затрат муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" за 2018 год с учетом изъятого в 2019 году у административного истца имущества. При том, что Основы ценообразования закрепляют правило об исключении из НВВ экономически необоснованных доходов прошлых периодов регулирования.

Судом первой инстанции не учтено, что установление тарифов для Предприятия на 2020-2022 годы осуществлялось с применением метода индексации.

Включение заведомо неподтвержденных затрат в необходимую валовую выручку может привести к незаконному увеличению тарифов, повышенной нагрузке на потребителей, а также незаконному обогащению предприятия посредством не освоения затрат по статьям расходов.

Региональная энергетическая комиссия не согласна с выводами суда первой инстанции о том, что органом регулирования неверно произведен расчет по статье "Расходы на покупную холодную воду". Доводы о возможности использования данных о деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" не свидетельствуют о нарушении органом регулирования положений Методических указаний при определении расходов по указанной статье на плановый период.

Судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения не учтено, что статья "Расходы на покупную холодную воду" относится к категории неподконтрольных расходов, которые в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями в отличие от операционных расходов ежегодно корректируются, в том числе по фактическим отклонениям.

Кемеровский областной суд при рассмотрении данного дела согласился с позицией органа регулирования о том, что Предприятием ни фактические, ни плановые расходы по статье "Расходы на аварийно-восстановительные работы" не были подтверждены. Однако сделал вывод о необходимости включения данных расходов в силу значимости указанной статьи. Судом не учтено, что учет заведомо необоснованных и документально не подтвержденных затрат по указанной статье при расчете необходимой валовой выручки Предприятия на 2020 год приведет к учету данных затрат и в последующие годы данного долгосрочного периода (2021-2022 годы).

Выводы суда о том, что Региональная энергетическая комиссия Кузбасса была вправе рассчитать расходы на основании фактических затрат муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" за 2018 год с учетом изъятого в 2019 году у административного истца имущества также является несостоятельным, поскольку на протяжении нескольких предыдущих периодов регулирования расходы муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" не подтверждались данными бухгалтерской и статистической отчетности. Следовательно, у органа регулирования отсутствовала возможность объективно оценить фактическое количество устраненных аварий, в том числе с учетом изъятого в 2019 году у Предприятия имущества.

Прокуратура Кемеровской области-Кузбасса в апелляционном представлении также просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении административных требований.

В обоснование указывает, что решение в удовлетворенной части является незаконным и подлежит отмене в связи с недоказанностью установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и нарушением норм материального права.

Судом первой инстанции по результатам рассмотрения административного дела признаны экономически необоснованными определенные регулирующим органом объемы реализации питьевой воды и принятых сточных вод, объем потерь воды, а также учтенные в необходимой валовой выручке расходы на приобретение реагентов, лабораторных анализов, на проведение аварийно-восстановительных работ только исходя из того обстоятельства, что органом регулирования не произведен расчет указанных показателей деятельности и статей расходов на основании параметров деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания", которое по мнению суда осуществляло деятельность в сопоставимых условиях.

Решением Кемеровского областного суда от 22 августа 2019 года по административному делу N 3а-265/2019, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 года, установлено, что регулируемые виды деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" не являются сопоставимыми с условиями деятельности административного истца. При этом Региональная энергетическая комиссия Кузбасса вправе рассчитать расходы на основании фактически понесенных организацией затрат.

Судом первой инстанции не учтено, что для административного истца период регулирования с 01 января 2020 года по 31 декабря 2022 года является вторым. При расчете оспариваемых показателей деятельности и размера статей расходов органом регулирования использованы фактические результаты деятельности предприятия за 9 месяцев 2019 года, подтвержденные данными оборотно-сальдовой ведомости.

Судом не приняты во внимание доводы административного ответчика о том, что организаций осуществляющих деятельность в сопоставимых условиях не имеется. Показатели деятельности муниципального предприятия Новокузнецкого городского округа "Сибирская сбытовая компания" в период ее регулирования не подтверждались данными бухгалтерской и статистической отчетности, сведения о параметрах деятельности указанной организации у регулирующего органа отсутствуют.

Вывод суда о том, что регулирующий орган не мог ссылаться на обстоятельства, установленные решением Кемеровского областного суда от 22 августа 2019 года, поскольку на момент установления тарифов истцу на 2020 год оно не вступило в законную силу, не может служить основанием для признания установленных регулирующим органом параметров деятельности предприятия и размеров статей расходов экономически необоснованными.

Кроме того, решение суда не содержит выводов об обоснованности (необоснованности) расчета регулирующим органом расходов по статье затрат на покупку холодной воды.

Рассматривая вопрос об определении момента, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судом не принято во внимание, что основным потребителем услуг Предприятия является население, а также бюджетные организации, в отношении которых оспариваемый нормативный правовой акт применяется с 2020 года и на основании которого реализованы права граждан и организаций.

Признание недействующим постановления от 12 декабря 2019 года N 585 со дня его принятия повлечет нарушение прав граждан, неопределенного круга лиц, нарушит принцип соблюдения баланса экономических интересов административного истца и интересов потребителей.

В возражениях на апелляционные жалобу и представление муниципальное казенное предприятие Новокузнецкого городского округа "Водопроводно-канализационное хозяйство" указывает на законность и обоснованность принятого решения и просит в удовлетворении жалобы, представления отказать.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 07 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

В целях реализации положений Закона о водоснабжении и водоотведении в части регулирования деятельности и тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения Правительством Российской Федерации 13 мая 2013 года принято постановление N 406, которым утверждены, в том числе, Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов).

Пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении определено, что установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1.2, 3.6.10 Положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области, утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 06 сентября 2013 года N 371, действовавшим до 18 марта 2020 года, Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области специальной компетенции, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) на территории Кемеровской области, и устанавливает тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения.

Аналогичные положения закреплены в пунктах 1.2, 3.40 Положения о Региональной энергетической комиссии Кузбасса, утвержденного постановление Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 19 марта 2020 года N 142 действующего с 19 марта 2020 года.